我国城市综合行政执法问题研究.docx

    我国城市综合行政执法问题研究    张莉摘要：我国城市化过程中城市综合行政执法主要问题有市级集中执法存在弊端、作出限期拆除决定的主体存在争议、关于拆除违法建筑中复议和诉讼期间是否停止执行的问题、关于城市综合执法中车辆乱停放处罚权是否集中到城管执法部门的问题等，需要执法重心尽量下移、加强队伍建设，规范协助执法人员的行为、明确城管执法部门作出限期拆除的决定权、车辆乱停乱放处罚权不宜集中到城管执法局、完善违法建筑拆除的法律程序等关键词：综合执法；行政执法；问题当前，我国地区城镇化速度加快，城市和场镇的面积不断扩大，城市管理的难度也加大城区和场镇内乱摆摊点、乱停车辆、乱搭乱建现象尤其突出在新时代新背景下，如何有效管理城市，是当前城市综合行政执法的一大难题一、我国当前城市综合行政执法主要问题表现及其原因分析（一）市级集中执法存在诸多弊端1.降低了区级政府在城市管理中的职责城管执法集中到市城管执法部门，涉及城市管理违法行为，区级部门没有执法权，区政府无权指挥监督市城管执法部门，区政府往往就只有向市城管执法部门或市政府报告2.不能调动区级部门在城市管理中的积极性市城管执法部门在执法过程中往往需要区级部门配合，如当事人的基本情况可能需要公安户籍机构或区工商部门提供相关信息，需要街道办事处或居委会提供相关信息，市城管执法部门与这些区级部门或基层组织沟通难度更大，如果由区城管执法部门负责，则可以由分管区领导统一协调处理。

3.影响城市管理的执法效率城管集中执法有时难度较大，可能需要消防、公安、卫生、交通等多部门配合，需要政府对重大的执法作出决定，比如拆除违法建筑，如果区政府研究指挥市城管执法局明显不合适，如果都由市政府研究，则过多占用市政府的行政资源二）作出限期拆除决定的主体存在争议1.城管执法局作出的依据和理由1）责令停止建设或者限期拆除的决定属于行政处罚法程序中的一项行政措施根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定“行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或者限期改正违法行为行政机关在实施行政时，无论有无其他明确规定，都有责任责令改正或者限期改正，也就是说即便《中华人民共和国城乡规划法》没有关于责令停止建设或者限期拆除规定，执法部门在实施处罚时，也应当责令停止建设或者限期拆除城管执法局作为相对集中执法部门有处罚权，应当依据《中华人民共和国行政处罚法》责令停止建设或者限期拆除，城管执法局根据《中华人民共和国行政处罚法》，有权对情节较轻的只责令停止建设或者限期拆除，而不实施罚款处罚这完全是在执行《中华人民共和国行政处罚法》，行使集中处罚的职责《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定了责令停止建设、限期改正、限期拆除和罚款等内容。

2）责令限期拆除属于一种特殊的行政处罚责令限期拆除对当事人必然造成损失，是对当事人的违法行为的一项处罚，根据《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定了行政处罚的种类责令限期拆除是行政处罚中一种特殊的处罚《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定已经将限期拆除明确规定为行政处罚，由此可认定，责令限期拆除属于特殊的行政处罚在其他法律中也有特殊行政处罚的规定，如《中华人民共和国道路交通安全法》规定对违法驾驶实施扣分，就属于一种特殊的行政处罚3）视为行政处罚权有关的一种行政强制措施《中华人民共和国行政强制法》第十七条规定“行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施行政强制措施权不得委托依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施行政强制措施应当由行政机关中具备一定条件的行政执法人员实施，这个硬性条件是具备资格，其他人员不得实施《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》支持城管部门实施与处罚相关的行政强制措施4）规划和城管综合执法均可以北京市把限期拆除视为行政处罚的一项行政措施，规定规划部门和城管综合执法部门均可以作出限期拆除决定。

但是各地各级法院观点不统一如果某市、区法院都支持规划部门和城管综合执法作出限期拆除决定，还需要考虑其所在地的省高院是否支持由城管发限期拆除决定书2.城管执法局作出限期拆除的决定不合法的理由1）法律规定城乡规划部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并處建设工程造价百分之十以下的罚款由此可以看出，有权作出责令限期拆除的行政主体应当是城乡规划主管部门，而不应当是城管执法局而城管执法局可以作为政府的责成部门采取强制拆除措施2）国务院法制办对限期拆除行为认为不属于行政处罚，则不属于被集中的事项国务院法制办在对四川省法制办《关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的请示》（川府法〔2000〕68号）作出的答复中明确提出：根据《行政处罚法》第二十三条关于“行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或者限期改正违法行为”的规定，《城市规划法》第四十条规定的“责令限期拆除”，不应当理解为行政处罚行为。

既然责令限期拆除这种行为不是行政处罚，则不应当按照行政处罚程序，也就不是集中处罚的事项，未集中，则还属于原机关实施但国务院法制办并没有说行政处罚机关不可以直接作出限期拆除决定书三）关于拆除违法建筑中复议和诉讼期间是否停止执行的问题1.发出限期拆除通知后是否需要等待诉讼期《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定没有要求县级以上人民政府应当等待复议和诉讼期满再责成有关部门强拆，但是，有的地方法院认为应当等待当事人在复议期和诉讼期届满对限期拆除决定不复议也不诉讼再作出责成决定2.政府责令实施强拆后是否需要等待诉讼期政府作出责令实施强拆的决定是否需要送达当事人存在争议，法律没有明确规定，如果送达当事人是否需要等待当事人在复议期和诉讼期届满对责令实施强拆的决定不复议也不诉讼，被责令的主体才能实施强制执行程序对此《行政强制法》第四十四条规定并没有明确限期当事人自行拆除是在责令实施强拆的决定前还是在其后的行政行为四）关于城市综合执法中车辆乱停放处罚权是否集中到城管执法部门的问题随着城市发展，车辆数目增长较快，尽管不少城市采取如限号、摇号等措施限制车辆数量，但不少城市仍然车满为患《机动车登记规定》第四十九条规定机动车所有人在向登记地车辆管理所申请检验合格标志前，应当将涉及该车的道路交通安全违法行为和交通事故处理完毕。

对于乱停乱放的处罚，交警部门有很多具体执行措施，如果车主未履行交警部门的处罚决定，交警部门有很多制约手段，如车辆年审、车辆过户等都需要先将该车子涉及的所有违规违法等进行处理，否则不能办理相关手续住建部《城市管理执行办法》第八条规定了城市管理执法的行政处罚权范围如果把该工作即车辆乱停乱放的管理移交给城管部门，则车主没有硬性的强制性的处理其乱停放的处罚，即便车主不履行，城管部门也不可能去申请法院强制执行二、我国当前城市综合行政执法对策研究（一）执法重心尽量下移1.完善市辖区城市执法部门集中执法目前城市发展速度快，大多数设区的市辖区内都有3个区以上，过去一个城市一个集中执法部门已经不适应城市执法的需要2.需要从立法层面解决区级执法主体资格根据《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》规定“按照简政放权、放管结合、优化服务的要求，在设区的市推行市或区一级执法，市辖区能够承担的可以实行区一级执法”，可以实行区一级执行，但是有关法规未修改，比如《四川省城市管理综合行政执法条例》的第二条规定，并未包括区级城市管理综合行政执法部门，地方性法规应当及时修改，明确可以由区一级执法，如果选择区一级执法是否还需要省政府专门批准，也没有规定。

3.建立镇政府集中执法目前各地区普遍拆乡建镇，保留的乡政府已经很少，多数改为了镇政府，镇政府所在地的场镇也不断扩大，如果镇处于市政府或县政府所在地，则可以由城管执法部门集中执法，但其他镇所在的场镇需要城管执法队伍，如果由市、县、区城管执法部门的人员派驻镇政府，则派驻的人太少，不能适应执法需要，太多明显浪费，因此由镇政府作为执法主体最合适，镇政府可以根据需要调动镇政府的执法人员对场镇加强管理，镇政府的执法人员同时可以开展其他工作，这样即调动了镇政府的积极性，又有效的节约执法成本二）加强队伍建设，规范协助执法人员的行为1.对城管执法人员的培训需要加强公安、工商、税务等部门从中央到地方都有相关的部门，在执法培训方面有多年的经验和制度，而城管执法，虽然是国家是建设部在管，省级是建设厅在負责，但城市管理工作，更多是各城市自己在抓，上面过问得少，集中培训也少，各地对执法人员的培训力度各不相同，很多执法人员缺乏执法的基本常识，经常按程序执法，执法文书不规范，证据不充分，一旦当事人起诉，城管部门就处于被动地位，经常不得不撤销处罚2.规范协管人员辅助性事务地区地城市管理中大量使用协管人员，协管人员也发挥了非常重要的辅助性作用，但是对协管人员的具体要求缺乏明确规定，是否需要统一考核，对文化程序是否设定最低要求，是否在巡查时至少两名协管人员或一名协管人和一名正式执法人员共同参加，协管人员可否送达执法文书，协管人员拍的照片可否作为证据使用等等都需要有明确规定，目前我国法律法规规章均没有对城市管理的协管人员作出具体规定。

三）明确城管执法部门作出限期拆除的决定权城市违法建筑的处罚多数都集中到城管执法部门，但是《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条又有相关的规定关于责令停止建设和限期拆除的规定，是否属于行政处罚过程中的措施，可否由城管执法部门直接作出责令限期拆除的通知，目前争议很大，国务院法制办在对陕西省人民政府法制办公室《关于“责令限期拆除”是否属于行政处罚行为的请示》（国法秘研函〔2012〕665号）作出的答复中明确提出：“根据《行政处罚法》第二十三条关于‘行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或者限期改正违法行为的规定，责令改正和限期拆除与行政处罚是不同的行政行为，因此，《城乡规划法》第六十四条规定的‘限期拆除，第六十八规定的‘责令限期拆除不应当理解为行政处罚行为认为责令限期拆除不属于行政处罚，很多法院也认为该行政行为不属于可以集中到城管执法部门的行为，这样就会导致城管执法部门在查处违法建筑过程中，还要由规划部门再立案调查，作出责令限期拆除的通知，这会增大行政成本，降低行政效率，如果当事人不服，也会增加当事人的救济成本，因为当事人需要分别对城管执法部门的处罚和规划部门的责令限期拆除通知申请复议或诉讼四）车辆乱停乱放不宜集中到城管执法局车辆乱停乱放治理难度大，车辆越来越多，公安交警部门已经有条件和方法治理乱停乱放，驾驶人员担心交警但不怕城管执法人员，原因很简单，交警部门可以在车辆验审时要求车主接受处罚，虽然这种做法尚有争议，但有公安部的规章明确规定，且交警部门的软件处理系统是公安部统一的，如果当事人不接受处理，就无法正常办理，广大的车主和驾驶员已经接受这一事实。

如果城管执法部门去执行处罚或申请法院执行，则执法难度非常大，浪费大量的行政资源和法院司法资源五）完善违法建筑拆除的法律程序应当从立法上明确责令限期拆除违法建筑的执法主体，规定县级以上人民政府责成强制拆除的程序；建明确镇（乡）政府和街道办事处可以作为强制拆除违法建筑的执法主体；建议明确规定实施强制拆除的主体应当如何公告、催告；明确规定被拆除的建筑残留物以及建筑物内的物品如何处理，比如执法机。