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推进广州交通工程法治建设的对策分析 广州作为广东省省会、中国大陆第三大经济城市，交通工程建设事业发展迅速、成绩斐然、形势喜人，促进了全市国民经济增长和社会各项事业的进步改革开放三十多年来，随着国家民主与法制建设进程的推进，广州市交通法制建设取得了可喜的成果，成为加快广州交通建设步伐、推动全市国民经济持续发展的有力保障通过完善组织机构、构建地方立法体系、建立健全管理制度、强化行政执法队伍建设、加大法制宣传力度，深入开展政策研究等手段，进一步规范行政执法行为，促使广州市交通法制建设走上科学化、制度化、规范化发展的轨道一 2011年广州市交通工程质量的总体情况（一）2011年上半年广州市交通工程质量情况2011年上半年，广州市交通工程质量监督站在监的项目总数37个，总投资17.837亿元，总里程42.52公里其中，完成竣（交）工项目共27个，投资额1.24亿元按工程类别划分，在监工程中，路基工程只有一级公路进行了施工，路面工程只有二级公路和三级公路进行了施工，而桥梁工程则有高速公路（广明）、一级公路和二级公路进行了施工从各项日常监督抽检的数据来看，各项目主体工程的各项指标均满足设计和规范的要求，在监项目总体处于施工进度合理、总体质量良好的状态。

质量抽检结果见图1分析表明，在监的路基工程主要质量指标合格率较高，总体质量情况良好；路面工程的总体质量状况良好，而二级公路的质量控制措施优于三级及以下公路；桥梁工程的结构安全性基本能够得到保证，但其适用性、耐久性指标的合格率偏低；原材料的选材、进场管理等方面的措施比较完善图1 广州市2011年上半年交通建设工程质量抽检结果（二）2011年下半年广州市交通工程质量情况2011年下半年，广州市交通工程质量监督站在监工程项目总数56个，总投资13.81亿元，总里程56.06公里，其中在监的高速公路项目为广明高速（广州段）已完成竣（交）工项目共48个，其中1个项目为一级公路，47个项目为三级及以下公路2011年下半年，广州市交通工程质量监督站在监的公路工程质量总体保持平稳受控状态主要抽检指标中，路基工程抽检721点、合格率91.0%，路面工程抽检2730点、合格率78.5%，桥梁工程抽检1248点、合格率68.3%，交通安全设施工程抽检38点、合格率100%，原材料抽检14组、合格率92.9%（见图2）结果表明，一级公路合格率曲线整体位于二级公路合格率曲线之上，亦即一级公路的质量整体控制措施优于二级公路。

图2 广州市2011年下半年交通建设工程质量抽检结果上述抽检指标的合格率表明：在路基工程的施工管理中，公路等级越高的公路工程，其质量控制措施相对也就越完善；一级公路的路面平整度合格率较低，二级、三级及以下公路的路面抗滑合格率较低；桥梁工程的结构安全性基本能够得到保证，但其适用性、耐久性指标的合格率偏低；对主要原材料的水泥和钢筋进行抽检，高速公路、一级公路、二级公路的各项抽检合格率均为100%，原材料的选材、进场管理和使用等方面的措施比较完善对比2011年上、下半年质量抽检结果，可见，虽然广州市交通工程质量监督站在监的公路工程质量总体处于受控状态，但仍存在个别质量指标合格率偏低等情况二 广州交通工程质量建设过程中存在的主要问题（一）各参建单位质量管理水平参差不齐一是人员履约率及职业素质有待提高部分项目管理人员实际到位率低，且人员变更、流动频繁，与投标文件中约定的人员、设备条件差异过大，从业人员素质不高，施工、管理经验欠缺，责任心不强二是内业资料真实性有待考究部分项目的材料、试验、测量资料，由于相关人员没有实际到位等原因，存在他人代签现象，内业资料整理严重滞后于工程进度，使其缺乏时效性三是质量意识、廉政意识有待加强。

部分项目虽然建立了廉政制度，但大多制度得不到有效落实，并缺乏有效监管四是行业诚信度有待提高表现在某些施工、监理企业依附于其他单位，以他人名义参加投标，存在挂靠等不正当行为，某些工程施工单位与建设单位或者监理人员串通降低工程质量，投入使用不合格的建设工程、建筑材料、建筑构配件和设备，指定材料、构配件、设备的生产厂家和供应商等二）农村公路法治建设问题不少党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中，把“建设社会主义新农村”作为我国现代化进程中的重大历史任务在此重大举措的推动下，全国各地农村公路建设进入新阶段，并出台及完善了相关建设办法、质量控制规范等2006年1月交通部印发了《农村公路建设管理办法》（交通部令2006年第3号），该办法解决了农村公路建设中存在的诸如建设单位实施主体不明确、职责不到位，建设程序不符合客观实际，地方配套资金缺口大等问题；2006年6月广东省交通厅印发了《广东省农村公路建设工程质量监督实施细则》（粤交基〔2006〕452号），该细则明确了广东省农村建设的指导思想和总体目标，确立了实施范围、实施机构及职责、实施内容；同期，广东省交通厅印发了《广东省农村公路建设工程竣（交）工验收办法》（粤交基〔2006〕452号），该办法加强了广东省农村公路工程质量监督和交竣工验收工作，规范了农村公路监督和验收行为。

交通工程质量监督站对受理的农村公路项目统计的情况显示，农村公路建设迈上了新台阶，近年来农村公路建设项目逐渐增多，建设程序逐步规范化，全市农村公路质量监督覆盖率、验收率逐步上升然而，在建设和养护过程中也暴露出不少问题从业单位技术力量不能满足当前农村公路建设的需要，部分地区农村公路建设造价低，基建程序不规范，未采取招投标方式确定设计、监理和施工单位；某些设计单位水平不高，对公路的设计走向、通达要求和技术等级没有经过科学、系统的论证；个别监理单位履约率低、责任心不强或无现场监管，施工随意性强，无法确保工程质量和施工安全；由于投资低，工程规模小，有资质有水平的队伍不参与，造成个体户承包施工的现象普遍，施工队伍不专业，不熟悉施工程序，不能按照规范施工等，这些都给农村公路建设的质量和管理带来不良的影响工程建设质量有待提高受资金、技术和地形条件等多方面因素的影响，农村公路建设实行低造价、多标准原则，大多数在原有道路上扩宽、加高作为路基建成混凝土路面，建设质量存在不少隐患根据广州市交通工程质量监督站对农村公路工程年内竣工项目质量鉴定的统计情况，优良项目占的比例非常低此外，部分工程质量未达到验收要求，需进行返工处理。

三）执法监管力度需要进一步加强2011年，市交委委托市交通质监站开展公路工程质量监督行政执法的工作目前市交通质监站已着手组织开展行政执法工作，如整理行政执法依据及权限，制定执法工作制度（包括行政执法责任制、执法工作程序、执法管理、评议考核、执法监督、过错追究等）和岗位职责，规范执法文书，组织技术人员参与省交通厅举办的全省交通建设工程质量监督行政执法人员资格班培训考试，从制度、人员方面着手为开展执法工作奠定基础可见，交通建设工程质量监督执法在广州市尚处于起步阶段，执法难度大交通建设工程质量违法行为处罚额度与工程规模难以匹配，增大了执法难度根据现有法规及规章，交通建设工程质量监督类所涉及的行政处罚额度普遍较大，少则几十万元，多则上百万元以上，而交通建设工程项目承包合同价数额视工程规模而定，有的几十万元，有的上亿元，处罚数额与工程承包合同价难以匹配因此，在行政执法过程中，处罚的执行难度较大另外，国务院《建设工程质量管理条例》规定建设工程质量监督管理可由行政主管部门委托的建设工程质量监督机构具体执行，交通部《公路工程质量监督规定》也明确规定质监机构在委托事项的权限内对公路工程质量违法行为实施行政处罚。

按照目前事业单位分类改革的精神，具备行政执法职能的单位一般应称为“局、处”，但广州市交通质监机构目前属于事业单位，若不能划分入行政类，将在体制上不利于行使法律赋予的职责四）交通行政法规有待进一步完善交通建设工程质量监督类22项违法行为所涉及的行政执法依据中部分法规、规章存在不一致的情况，具体冲突条款情况见表1表1 广州市交通建设违法行为（五）公路建设行业法律纠纷不断增多在公路建设行业，由于工程项目具有周期长、标准高、风险大的特点，易引发诸如安全、质量、环保、税收、职业健康、侵权、经济债务，农民工的工资与权益保护等法律纠纷问题广州市公路工程建设人员队伍中缺少法律专业人才，从业人员缺少主动学习法律基础知识的动力从业人员法律知识较为贫乏，法律意识亟须增强三 推进广州市交通工程建设领域法治建设的对策（一）提高广州市交通建设从业人员法律素质交通建设从业人员是一个特殊的社会群体，其法律素质是由国家、社会所赋予公路建设的职责和工作特性所决定的从业人员的综合素质不仅包括专业技术水平和创新能力，而且更包括良好的思想和法律素质、强烈的质量意识、崇高的职业道德、高超的综合管理能力法律素质是从业人员的法律意识、法律知识和法律行为的综合体现，加强法律素质培养有助于提高从业人员的综合素质。

1）结合现行工程人员考核制度，创新普法宣传工作方式在广州市，公路从业人员普遍要参与专业技术人员职称评定考核，相关职能部门可在技术人员参与评定考核的继续教育课程中增加与工作密切相关的《建筑法》、《安全生产法》、《招投标法》等法律法规课程，并适当增加与生活密切相关的《民法》、《劳动法》等基础法律课程法律法规课程除注重基本知识的传授外，更要通过案例等实践内容提高从业人员对法律知识的灵活运用能力，引导广大从业人员自觉运用理论指导实践，增强学法、懂法、用法的自觉性2）重点提高参建单位领导层的法律素质，以点带面促进行业法治建设目前公路工程行业的参建单位主要包括建设单位、设计单位、监理单位、施工单位，针对大多从业人员常驻工地现场，人员分散，以及单位领导层在单位工作中的重要指挥作用的特点，可首先从重点提高参建单位领导层的法律素质入手，以带动整个行业从业人员的法律素质的提高如鼓励参建单位领导招聘引进法律专业人才，建立独立的法律事务职能机构，让其在企业内部发挥师资作用营造良好法治氛围，并在潜移默化中提高其他员工的法律意识；在重大决策问题上充分听取法律专业人员的意见，建立健全法律顾问制度，保证单位持续发展；鼓励参建单位领导定期组织开展全体员工法律知识培训，结合实际讲解法律问题；有重点地选择部分优秀技术人员骨干人才参与政法院校的法律培训课程；建章立制，把法律知识考核作为员工业绩考核的重要组成部分。

3）继续加强普法工作，开展交通建设工程质量监督行政执法工作发挥交通主管部门对公路建设行业的监督管理作用，探索出台适合本地区公路建设与维护的相关规定，继续加强交通系统的法制宣传教育，落实“六五”普法工作计划安排质量监督机构是代表政府进行公路工程监督管理的具体实施机构开展交通建设工程质量监督行政执法工作，有助于打击质量违法行为，规范公路建设市场秩序，树立法律权威通过公开典型案例，起到“查处一个，教育一片”的目的，发挥查处案件的教育和警示作用4）建立健全交通运输系统领导干部学法用法制度定期对各级交通运输部门领导干部进行法律法规和依法行政知识培训，积极探索推行交通运输系统新任职领导干部法律知识培训考试制度，定期举办交通运输系统领导干部法制培训班，提高其依法行政的能力和水平二）加强行政执法人员队伍建设（1）严格执法人员准入管理行政执法人员准入机制的建立和完善是落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《关于加强法治政府建设的意见》的重要体现对符合年龄、学历等要求的在编人员从思想、政治素质和技术工作状况等方面进行综合考查，合格后准予参加相关部门举办的执法培训考核，依法取得“行政执法证”后的执法人员方可上岗执法。