对合肥城市发展战略规划的几点想法

1、对合肥城市发展战略规划的几点想法 黄 闯 作者简介：合肥市规划设计研究院，高级规划师 摘 要：战略规划是“城市化”发展战略的产物，是市场经济下增强城市综合竞争力 以及布局城市创新功能区的需要。介绍了战略规划编制的背景及其特点，对合肥城市发展 战略规划进行了思考，并从区域、产业、空间等方面进行了论述。 关键词：战略规划 合肥 区域分析 产业分析 空间结构自 2000 年 6 月广州编制“广州城市总体发展概念规划”以来，这种战略层面的规划编 制活动开始在全国许多城市自发地展开。合肥市也于 2002 年 6 月组织国内三家知名规划单 位编制“合肥城市发展战略规划” ，并以此为契机，在合肥国际会展中心举办了历时一个月 的规划展示活动，引起了社会各界广泛关注，这一新型的规划编制模式显示出了极大的魅 力；在这一成功的规划活动启示下，一些区、特定功能区(如科学城、经济技术开发区等) 也正在或筹划要编制战略层面规划；面对这一形势，规划界确需尽快总结已完成的战略规 划编制经验，以便更好地组织开展其他层次的战略规划编制。l 战略规划编制背景 1.1 战略规划是“城市化”发展战略的产物 进入 20 世纪 9

2、0 年代以来(特别是近几年)， “城市化”能够成为社会经济发展的驱动力 已被各级政府所认识，城市化已成为各级政府五年计划、十年计划中的发展战略之一，城 市化与工业化、信息化开始有了同等的地位。与此同时，城市的发展速度也超出了常规， 以往关注于一街、一景的微观规划管理已跟不上形势发展，规划编制、管理的思路似乎总 是滞后于实际的发展；城市政府迫切需要一种解决关键问题，适合城市长远发展的规划， 而在现有规划体系里，总体规划虽然具有内容广、近远期兼顾等优点，但是很明显，它缺 乏区域视野(或对区域研究深度不够)，有八股文之嫌，眉毛胡子一把抓(重点不突出)、缺乏 弹性等弊端使上述重任无法完成，规划必须创新。 1.2 战略规划是市场经济下增强城市综合竞争力的需要 城市是区域参与市场竞争的核心力量，区域内要整合，区域间要协调。在目前行政区 经济制度下，竞争大于合作，但在市域内有理由相信，通过规划整合，在市政府协调指挥 下，能够形成合力，增强综合竞争力。虽然各区、县均拥有同等的发展权力，但要认识到 资源条件有差异，区位条件有优劣，因此产业选择、功能布局必然有所不同。应该有一类 规划能在市域内进行产业布局

3、、空间结构的总体协调。在传统规划体系中，市域城镇体系 规划理论上应该承担此重任，然而实际上，由于编制办法中规定的内容太多，致使各方面 研究均无法深入。在目前所公开的战略规划中，我们可以发现各规划均涵盖了区域、产业、 空间三个方面。这正是战略规划的魅力之一直指问题要害，适应时代的要求。 1.3 战略规划是布局城市创新功能区的需要 知识经济、信息时代给社会、经济带来了许多变化，出现了一些新型功能区，如运输、 仓储为主的物流园区，以行政办公、文化建设为主的政务文化区，各种规模较大的大学城、 森林城(城市中的)等，这些新型的土地使用分区方法，明显带有市场经济特色，是概念性 的，与传统规划的国标九类用地分类方法完全不同，传统规划虽然也谈空间功能布局，但 由于理论上的束缚，没有今天的战略规划表现得那么清晰。2 战略规划的特点 战略规划不是我国首创，新世纪刚被引入就显示了巨大的活力，而这不是自上而下推动的，它完全是各地自主选择的，从各种文献资料看，人们对这一规划寄予了愿望，希望 它成为法定层次规划，并正在探索它的技术路线、范型。这一规划目前的成功正是由于它 具备以下几个鲜明特点。 2.1 区域分析是

4、战略规划的基础 这种区域分析不是泛泛的，从分析内容看，它不仅从区位、经济(传统规划往往只从交 通、经济、地理位置方面分析)，还从政治、文化、产业等方面进行分析，分析的广度大大 超出传统体系规划；从分析的层面看，它可分为核心层面、影响层面、协调层面、远层面 等四个层面。以合肥城市发展战略规划为例，核心层面是指合肥市行政管辖区，包括三县 四区；影响层面是指合肥经济影响所及区域，包括安徽省辖区，协调层面指合肥与周围中 心城市、经济区的关系，如合肥与郑州、长沙、武汉、南昌、南京及长江三角洲的关系； 远外层指合肥与全国经济联系，与世界经济联系，可见战略层面的区域分析的视野是广阔 的，分析是层层深入的；从分析的方法看，战略规划重视定量分析，用数字说话，这是规 划学科吸收社会学研究方法，强化科学性的一大体现。 2.2 问题导向是战略规划的研究方法 从本质上说，战略规划属于一种城市研究，研究均是以解决问题为出发点。战略规划 所要解决的问题是特定城市的特定问题，吴良镛说过“必须研究中国的特殊性，各个地区、 各个城市探索各自的规律，拟定各种不同模式” ；正是由于各个城市的问题都有个别性的特 点，因此战略规

5、划在内容上是因地而异的，没有八股文，如中规院在江阴、南京、杭州、 广州几个城市战略规划重点问题分别是：三农与城市发展协调问题(江阴)；城市产业结构 调整与空间布局问题(南京)；解决湖城对峙，重振旅游发展问题(杭州)；空间重构(广州， 珠江三角洲空间组织及广州建设番禺新城，重振广州在区域中心地位)。在合肥市战略规划 中，主城、都市区空间重构是重点问题之一(或最急迫的、影响深远的问题)，风扇形空间 结构难以为继，目前各区县发展积极性、发展势头均很强，如不及早定下来，将来会很被 动的。 战略规划重点突出，因而也易于给人留下深刻印象，如中规院在合肥城市发展战略规 划中，重点在两个方面，一是如何实现合肥市在全省的领导地位，通过分析，提出了“双 星闪耀，辐射全省”发展战略；二是如何重构合肥市空间结构，提出了“构建新三叶、引 湖入城”的战略对策。 2.3 研究的结论是政策性、方向性表述 所谓战略是区别与战术的，它是决策层次的规划(把规划分为决策、协调、执行三层次， 如果说战略规划为决策层次，那么总体规划属中间协调层次，详细规划属下级执行层次)， 有人说战略规划是给市长做的规划也是这个意思。因而规划结

6、论着重在提出关键性对策， 而不是面面俱到(必需战术性的下层次规划来协调、落实战略对策)。在合肥城市发展战略 规划中，同济的目标与策略是建设关于合作的城市、创新的城市、生态的城市、可生长的 城市、适居的城市、效率的城市等 6 个战略对策；中规院的战略目标与对策分别是在区域 对策上，与南京采取既竞争又合作的对策，与芜湖合作共同辐射全省；在产业发展对策上 提出合肥要大力发展高新技术产业、制造业，建设真正意义上的科技中心；在空间结构上， 提出了与区域、产业发展战略相协调的空间发展对策，城市从旧三叶发展成新三叶，以交 通、环境建设为先导、支撑，保障新的空间结构得以实现。3 对合肥城市发展战略规划的几点想法 通过对三家单位编制的合肥城市发展战略规划的学习，在多方面受到了启发，并引起 了思考，下面从区域、产业、空间三方面进行论述。 3.1 区域分析区域分析不仅有理论意义，且非常有现实作用。区域分析对确定城市建设规模有作用。 深圳市从 5 万人的小城镇发展到 400 多万人的特大城市，仅从行政区范围内分析是无法预 测得到的，应该从深圳市在珠江三角洲、在全国的地位来分析，才有助于得到比较准确的 数字；在

7、广州市概念发展规划中，中规院从区域分析得出，2010 年其总人口达 1000 万人， 大大超过总体规划中预测的 563 万人；在合肥市几版总体规划中，对人口规模预测总是与 实际差距很大，这固然与我们对经济社会形势难以准确把握有关，但没有从区域找依据也 是重要原因之一，这就提醒我们在城市总体规划中要进一步关注上层次的市域、省域城镇 体系规划，同时也说明了省域、市域、县域城镇体系规划作用重要。 正确的区域定位对城市开展对外交往非常重要(对外交往包括竞争与合作)，如中规院 通过分析，认为合肥与南京的差距是全方位的，合肥应该放下架子甘当南京经济区二级中 心城市，既然这样，合肥要以弱胜强，就必须与南京错位发展，在它还未做大、做强的产 业方面我们重点发展，这是竞争方面；而在合作方面，我们可以延长南京的优势产业链， 谋求共同发展。在省内，合肥与芜湖共享经济中心地位，尤其是合肥位居皖之中，更应发 挥顺导作用，那么全省性的服务中心、经济中心，必是我们发展重点，我们有责任带领、 代表全省参与更大区域范围的经济竞争，谋求全省共同发展。 2001 年行政区域调整促进了各区经济发展积极性，但在这两年城市化快速发

8、展形势下， 上次区域调整显得步子太小，土地使用再趋紧张。瑶海、包河、庐阳工业区规划至 2005 年 的用地巳抢购一空，预计到 2003 年年底，远期预留用地也将被征用，而这几个工业区均再 无发展空间。三县工业用地这两年虽然也呈快速发展，如果尽快实现县改区(指肥东、肥西)， 将更有利推动工业大发展，推动合肥市建设成为国内外重要的制造加工基地。必须让工业 用地在更大范围内进行布局，不能任工业用地蔓延，形成工业包围城市局面。 2003 年一季度经济出人意料的高增长被众多经济专家预测为又一轮经济高增长期到来， 合肥市应抢抓机遇，尽快拓展空间结构。合肥市一直在大力推动招商引资，我们不能让土 地成为约束因素，工业必须成长、再成长，真正建成国内外重要的制造加工基地，我们需 付出极大努力，规划部门在此责任就是为工业化、城市化发展谋划空间。 3.2 产业分析(1)“四大基地”已经为合肥市产业发展指明了方向。国内外重要的制造加工基地和国 内重要的高新技术研究和产业化基地，是合肥市最为宏大的目标。合肥工业的比较优势是 制造加工业，其中有家用电器、汽车及工程机械。化工及新型建材三大产业比较优势明显， 且不断有

9、强势资本进入。最近，世界三大制冷剂厂家之一的格林柯尔控股美菱，必将进一 步促进合肥家电业发展，联合利华(世界 46 强)把主要生产基地迁移到合肥，江浙众多投资 商涌入合肥，种种迹象表明，梯度转移理论是正确的，国外资本向中国、沿海资本向内地 转移正在加速，合肥制造业面临难得的发展机遇。 作为省域中心城市，合肥市必须在科教、文化、旅游服务方面承担服务全省的重任， 这也是合肥城市化建设的重要内容。安徽是农业大省，解决三农发展问题始终是我省发展 的关键，事实上，合肥市三县经济不强影响了全市综合实力的提高，建设全省重要的城郊 型示范基地，既是对全省的贡献也是合肥自身的需要。(2)“科教基地”的优势发挥需要借力。合肥市号称全国四大科教基地之一，所依据的 是在校大学生占全市总人口比重在全国居第二位，拥有中科大及众多国家级科研机构。然 而我们注意到，合肥市高新技术产业不仅无法与强大的北京、上海、西安比，也比不过与 科教基地无关的苏州、无锡、东莞、顺德等。我们的科技人才流失严重，我们的科研单位 由于无法提供优越的科研、生活条件，难以招到一流人才，我们的大学大多在为他人做嫁 衣裳。 要使科教基地优势转化为经济优势，外向带动是非常需要的，强势资本进入合肥也将吸引高级人才留驻合肥；尊重知识、尊重人才的软环境一定要培养，有人说：“人往高处 走，水往低处流，在市场经济下人才必定向经济发达地区流动” 。与发达地区相比，合肥市 硬环境是一时无法赶上的，狠抓软环境培养，优化投资创业环境，在一定程度上能够缓解 人才流失，甚至在特定的行业吸引人才逆向流动。 3.3 空间结构 (1)风扇形空间结构不复存在，空间结构将在更大的区域范围内重构。随着一环、二环 路建成，标志着合肥市不再坚守风扇形空间结构。在 1996 年版合肥市总体规划中，合肥市 的空间结构被表述为“多中心、多组团式”发展。区域城镇化，城镇区域化是发达地区已 经发生的事实，珠江三角洲、长江三角洲都已形成了网络状的城镇体系。合肥作为一个省 城中心城市，应该建设一个强大的都市区乃至都市圈，通过区域城镇化带动区域发展，而 且只有区域实力的强大，城市的综合实力才能强大。在都市区层次上，肥东的店埠、肥西 的上派、长丰的双墩均可作为新城建设，与主城一起共同发挥中心作用，主城与三新城之 间通过快速轨道相联系，主城建设区域性商业、金融、旅游

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