《精编》我国政府采购管理制度大全40

1、 政府采购制度的改革压力与合理原则 庄春发 中兴大学经济系副教授 政府部门在一国经济活动中占有显著而重要的地位，其提供的服务，也攸关人民生活质量。但若采购制度不健全，一方面可能造成采购市场竞争的不公平、不合理；另一方面则可能造成公帑的浪费，甚至因此影响参与国际经济组织的可能，所以政府采购制度的改革，现阶段有其必要性和迫切性。 府部门藉由公权力赋予的强制力，向人民或团体收取税收，并藉由预算等制度，对人民提供大部分具有公共财性质的商品。所以就一国整体经济活动主体的角度观察，除了民间、企业、外国人民团体之外，本国政府在整体经济活动占有重要的地位，以一般大家所熟悉的经济学上的指标， 国内生产毛额（Gross Domestic Product）内容观察，我国政府部门支出过去所占GDP 比例大约为15%-20%，进一步以每年国内资本形成内容比较，则发觉它所占比例不小，过去约为全国资本形成毛额的10%-20%，近年来由于政府部门大力推动国家建设，政府在资本形成毛额的比例乃大幅的上升到30%左右，可见政府部门在整体经济活动的重要性。 由于政府部门并不直接从事一般性的生产活动，但为兴建桥梁，挖掘沟渠，铺

2、设道路，筑建堤防、机场，兴建医院等公共设施，提供人民教育、文化、休闲、娱乐、安全等生活所需要的服务， 必需向外办理财物的购置、订制、承租，工程的定作与劳动的委任、获得。简而言之，政府部门在市场经济制度之下，是一庞大的买方，它对外向民间部门间的采购，在市场活动上，乃形成一极为诱人的商机。民间厂商包括外国厂商遂把政府部门的采购，视为最重要的市场之一。当然的，在如何取得提供财物、承揽工程、供应劳务的竞争过程中，厂商间莫不挖空心思，甚至不择手段将对手赶出竞争的行列，以取得与政府部门进行交易的机会。这些市场不公平竞争的行为，一方面造成政府公帑的浪费，另一方面则使市场机能无法发挥检验的效果， 最后的结果是市场最有效率的厂商无法在公平合理的竞争环境下出头，反而是市场上最有办法的厂商能够展露头角，形成劣币驱良币反淘汰效果。因此处于政府采购庞大诱人的商机底下，如何制定一公平、公开、合理、透明的采购制度，将是当前政府施政最重要课题之一。 过去，政府机关依据审计法、审计法施行细则、机关营缮工程及购置定制变卖财物稽查条例、各机关营缮工程招标办法等法律，执行政府财物的采购、定置、定作工程的工作，中间或由法律规定

3、的疏漏，或因人为的人谋不臧、或因考虑社会政策造成的干扰，使政府部门的采购工作产生许多弊病。其弊病严重程度，亦随政府采购支出的增加与日俱增，此荦荦大者，依其性质可区分下列三个阶段： 一、早期的弊病为配合社会政策，政府制定退辅条例（第八条），明定国营事业的荣民工程处、中华工程公司，及唐荣公司，依退辅条例规定，可优先以议价比价的方式承揽政府机关发包的工程。此项措施造成了营造市场竞争的极端不公平，政府支出增加等的不良效果。依据监察院71年的调查报告，民国66年到70年，上述三家公营厂商以议价比价所承揽的政府机关工程确有浮滥的现象，而且不经市场竞标过程的议价比价工程，决标价格也确有偏高的趋势。以台北市68年至73年公共工程的发包为研究对象，作者亦获得类似的结论，而且进一步以工程延误比例和工程延误期间为指针，衡量不同发包方式的工程质量，发现公共工程的质量，不但没有因为承揽对象为公营厂商而获得较佳的结果。相反的，公营厂商议价比价方式承揽的工程质量却表现较差的质量。换言之，在这个期间政府部门对工程的采购，为了配合社会政策的成效，却牺牲了市场效率，也赔掉了工程质量。 二、时间到民国70年以后，一直到民国

4、80年代初期政府采购的问题，则进入官商合作阻绝市场竞争的阶段。政府采购单位常藉由厂商资格的限制，如工法、工具设备、工作实绩等条件的限制，技术性将一些不属意的厂商排除于市场竞争之外。到了后来则进一步的以透过工程设计的前置作业过程，利用产品的规格、质量、厂牌等条件的限制，预先以绑规格的手段，将政府采购的机会限制予某些特定厂商。过去曾经发生此类绑规格的机关，依据公平交易委员会最近的调查，依序有台湾省住都局、南区邮政管理局、台湾省铁路局、台北市捷运局、国立东华大学筹备处等五个单位。不过社会大众记忆最为深刻的例子，应属台北市捷运局的钢铁垃圾桶。绑厂商资格或是绑材物料规格最终的目的，无非在于形成营建市场的进入障碍，其结果是市场竞争的检验无法运作，致市场最有效率的厂商无法透过公平合理的制度有进一步成长的机会，无效率的厂商则获得特权的保障而能苟延于市场之间，成为官或商的牟利工具，另外的结果则由于市场竞争的减少，迫使政府部门必需支付高额的价格，购买原本可以以较低价格购买的财务，使政府的成本大幅上升，最后则形成增加税收，或政府的服务必需以高价变相向人民收取。 三、民国70年末期到今天，政府采购问题进一步的

5、严重到官商勾结与黑道介入同时出现。尤其是后者，他的手段可能是以胁迫、利诱或其它不正当的方法使正常厂商不敢参加投标、或是以胁迫利诱方式使工程设计单位，设计不合理的投标资格或工料限制，或迫使业主泄漏底价、或用不正当手段获取他事业之投标资料、或胁迫他事业参与围标。凡此种种行为其终极目的，无非在于使政府采购避开市场竞争的检验过程，将工作的机会指定予特定的厂商。当然由于限制竞争的运作过程中，黑道贡献了他的不择手段，执行机关的官员极尽配合的演出，也功不可没，所以二者必需付予高报酬。此恶劣的结果是政府工帑大量的浪费，人民的纳税就在此不知觉中被社会不具任何生产力贡献的人所攫取，典型的例子如四汴头抽水站，预算由四亿增加为十四亿，或者因此垫高了政府提供服务的成本，最后则由高价的票价转嫁予普通百姓。典型的例子如台北市捷运的建造。 上述的回顾中可以发现早期政府采购的弊病，公营厂商的议价比价取代公开招标，造成的结果是扭曲了经济效率，形成公帑的浪费，最为人们所诟病，不过此间的浪费尚情有可原。绑资格、绑规格的采购弊病，系公务人员为民间增加暴利作嫁，政府部门除增加支付之外，并未相对获得任何好处。相反的，它只会增加社会

6、投机取巧的风气，鼓励大家走后门或使用不正当的手段与政府部门做生意。最糟糕的是目前阶段，政府部门不但因为不当的采购形成公帑的浪费，延续前一阶段的弊病，而且由于黑道的介入，使得整个政府采购秩序荡然无存，甚至可以用黑道主导整个市场来形容，合法有效率的厂商根本没有合理的生存空间。黑道的介入使整个食物链中又增加分配利益的人口，政府支出的效益被打折的成数更高了，因此有人戏称在都会区政府预算一百万元的工程，实际落实时大约尚存五十万，可是到乡镇地区时，则实际的效果可能只剩下四十万，如果有人真的认真对照实际情况，可能更会寒心。否则贺伯台风一来，政府部门所建的桥梁一座座的塌了，路基流失的流失，相对的由民间所构筑的桥梁却少有倒塌者，其中道理不言可喻。 因此，完善的政府采购制度的建立，若未能及时有效的遏阻此采购市场恶形恶状的逆流，执政当局将很快失去人民的支持和信赖，最后也将失去继续执政的机会。 此外，由于政府采购的金额庞大，到处充满利益的商机，不但国内厂商关心这个市场的发展情形，国外的厂商也觊觎这个市场，当然也希望有机会参与此财务工程的提供。我国目前正申请加入世界贸易组织（Word Trade Organiz

7、ation, 简称WTO），在与他国的谘商过程，许多国家常以我国采购法规与制度的不够健全、不够开放为由，要求我国必需先签署该组织的政府采购协议（Agreement on Government Procurement简称AGP）。而在签署该协议之前，国内健全、合理的政府采购制度的建立，更是有其必要性与迫切性。政府有必要从国际化、自由化的角度，订定一套顺应时代潮流，且符合国际社会要求的政府采购基本法律，以营造一公开、透明、公平竞争，有效率并兼具兴利防弊的政府采购制度。一方面将过去的弊病排除，使政府的预算执行得以落实，一方面则可藉此建立进入国际经济组织的基础，它应当是全民所企盼。 诚如诺贝尔经济学奖得主高斯（Coase）所论：如果立法能够解决一切问题，就立法吧！他的意思是说，立法也有立法的成本与效率，如果前者大于后者，最好不要立法，否则只会落得治丝益棼的效果，不但不能解决问题，反而可能带来更多问题。政府部门过去所制定的法律，或许由于理想性过高，执行上有相当的困难，因此造成公务人员的两难，不执法被视为不尽职，致法律尊严丧失殆尽，可是认真执法时，却因规定事项窒碍难行。所以政府采购法的立法，可能也

8、必需考虑过犹不及的可能，在设计上尽量能有防弊的效果，但不能因为防弊的目的而废了兴利的目标。例如厂商资格限制的情况，依据市场自由竞争的原则，购买一方当然有决定与谁交易的权利，应当允许购买机关有此限制的权利。再说投标理论的研究，也证实若对厂商的资格不做任何限制，固然可获得市场竞争人数增加，提高市场竞争的程度，产生降低市场的决标价格的效果，对买方的政府机关有节省公帑的好处。但是由于每位参加市场竞争的厂商，在参与投标的过程里，事前必需花若干准备成本，如数据收集、价格估算，搭配厂商的谈判、寻找等，但政府采购最后获得决标的厂商只有一家，其它未获得工程承揽厂商所花费的准备成本，势必成为整体社会决定该产品应由那家厂商提供的沈入成本，因此若顾及厂商投标前的准备成本时，参与投标厂商人数的不设限制，其事后结果可能对政府机关有成本节省的效益，但它的结果若由社会福利最适的角度观察，则有可能并非最适。换言之，参标厂商不设资格限制或过于松散的资格限制，对政府最适的解与社会最适的解可能并非一致。因此将来政府采购立法改革过程，如何在节省公帑利益与社会成本节省利益之间，作一最适的取舍，可能是立法部门必需智慧考虑的部分。 其次，和上述问题有关的议题是，政府机关在执行采购工作时，避免因个人主观判断，形成利益输送怀疑的困扰，将来的政府采购立法，应将政府采购的招标、决标、履约管理、验收等工作项目，做详细与明确的规范，使公务人员的权责能够划分清楚，使其能勇于任事。积极主动的公务人员，未来不致于因为执行采购工作而带来触法的风险，另一方面也使有心利用职权贪赃枉法的公务员，没有投机的机会。 此外，在开放外国厂商积极加入政府采购的行列时，如何藉由与国内厂商共同合作的机会，引进新的施工方法，优良管理制度等先进技术应当也是政府在改革采购制度时所必需考虑的项目。如此将不致于使技术合作流于口号，甚至变成挂羊头卖狗肉的牟利工具，失去原有制定国内外技术合作的原有旨意。最后的问题是政府采购的开放，国内厂商势必会受到相当的冲击，在策略上政府部门是否也需仿效其它产业的开放，依据循序渐进的方式，而非采立即全面的开放，以使国内厂商有逐步调整适应的时间与空间，可能是政府调整整体采购政策时，所必需考虑的议题之一。

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