社区矫正“虚管”问题实证研究

1、社区矫正“虚管”问题实证研究-法律社区矫正“虚管”问题实证研究 潘志勇 引言 截止2015年5月30日，E市正在执行中的社区矫正人员总计579人，其中缓刑犯493人，假释犯54人，暂予监外执行犯12人，管制犯1人，剥夺政治权利犯19人。目前负责和实施社区矫正的机构为公安机关和司法行政机关。在司法行政机关方面，E市目前有14个司法所，其中由W司法所负责监管的社区矫正人员有133人，由Z司法所负责34人，由L司法所负责10人，由F司法所负责32人，由D司法所负责20人，由Q司法所负责43人，由H司法所负责20人，由M司法所负责33人，由P司法所负责71人，由G司法所负责17人，由S司法所负责28人，由T司法所负责19人，由C司法所负责84人，由J司法所负责16人。在公安机关方面，由E市公安局治安大队负责19人（剥夺政治权利犯）。 在2015年全国上，有代表委员提出：“有的社区服刑人员脱管、漏管后继续违法犯罪，严重影响了社会稳定。”为回应人民群众对司法公正的新期待、新要求，最高检决定2015年4月至7月，在全国检察机关集中部署开展社区服刑人员脱管、漏管专项检察活动。此次专项行动主要任务是：全

2、面准确查清当前社区服刑人员的底数以及刑罚执行的基本情况，核查纠正社区服刑人员脱管、漏管和虚管等问题。促进社区矫正活动依法、公正、规范进行。最高检新闻发言人肖玮指出“检察机关要采取多方法、多渠道，核查了解执行机关在管理教育活动中是否存在有列管无监管或者监管不到位的虚管问题”。所以，虚管是指在社区矫正的管理教育活动中，执行机关存在的列管却不监管，以及监管不到位的现象。我们认为，社区矫正工作经过十余年的发展，脱管漏管现象基本得到控制，但虚管问题没有得到改变，目前对社区矫正人员的监管基本上是属于粗放式的管理模式。以前“公安机关在管制刑、缓刑、假释执行过程中由于人力、物力有限，外加之工作任务繁重，对于管制犯、缓刑犯以及假释犯基本上处于放任不管的状态”。到了社区矫正划归司法行政部门负责之后，虚管问题若继续延续下去，那当初这项重大刑罚执行改革举措便没有意义，社区矫正也就称不上真正意义上的刑罚执行。综上，虚管才是当前和今后社区矫正工作亟需解决的重点问题。有学者经调查也提出“社区矫正执行中存在重帮扶而轻监管”的现象，虽然我们不赞同“当前社区矫正工作重帮扶”的观点，但“当前社区矫正工作轻监管”却与本文论证

3、的结论不谋而合。 根据上述决定，2015年5月，E市检察机关刑事执行检察部门对司法行政机关的社区矫正工作进行了专项检察监督。主要工作方式：依据社区矫正实施办法以及最高人民检察院关于对社区矫正专项监督的要求，逐一对E市辖区的各司法所进行检查，包括查阅台账资料、询问司法所工作人员、与社区矫正人员谈话、检查电子技术设备、实时查看监控情况等。根据上述工作，发现当前的社区矫正工作脱管、漏管现象基本得到控制。但是，囿于当前社区矫正立法的滞后、司法体制的不完善、基层工作任务繁重等原因，当前社区矫正工作存在较为严重的虚管现象。 关于本文内容方面，需要说明的两点情况：一、限于人力、时间等原因，此次专项检查总体是采用抽样检查的方法，但是从实际情况来看，我们通过对研究对象大量的观察、调查，获取了客观材料，归纳总结了社区矫正虚管现象的几个特征（即为实证研究），这些特征是非常具有普遍性和代表性的。二、限于本文调查的目的，以及调查者自身的能力，我们所论述的社区矫正虚管现象、原因以及提出的对策，并没有面面俱到，而是分别有选择性的对与社区矫正虚管问题联系密切的几个重要方面进行了论证和叙述。 一、社区矫正虚管现象的特点

4、分析 1社区矫正工作人员专业化不足，疲于应付 根据检查，E市目前共有14个司法所，其中有3个司法所负责人的编制隶属于市司法局，其余司法所负责人的编制则隶属于当地镇（街道）。其中设立专职社区矫正工作人员的仅有3个司法所，其余司法所的社区矫正工作均是由相关司法所人员兼任，个别司法所则由临时合同工负责。根据相关规定，司法所的主要职能包括普法宣传、协助执法检查、调解、法律服务、参与综合治理、社区矫正。在检查中，我们发现个别乡镇街道的司法所仅有一间办公室，门口却挂有四五张岗位牌，社区矫正工作并非司法所主业，对社区矫正工作疲于应付，多属附带性质。经过调查得知，各司法所负责社区矫正的工作人员在学历、专业知识上也与刑事执法的要求存在较大的差距。有学者研究认为，社区矫正是一项专业性、法律性很强的工作，这己为西方发达国家的实践所证实，从西方发达国家的管理中所见，社区矫正的内容非常丰富。在监管方面、矫正方面、提供服务方面都有很高的要求。在美国对社区矫正工作者的一般要求是本科学历，有的州还要求研究生学历，专业要求一般是获得过刑事司法执法、犯罪学、社会学、心理学等方面的训练；加拿大的社区矫正工作人员一般要求具有

5、本科学历，并且还要有犯罪学、刑事执法心理学、社会学等专业的教育背景。由此，可见我国当前社区矫正队伍专业化不足，力量薄弱，导致了社区矫正工作虚管现象严重，无法得到有效深入开展。 2对特殊矫正人群管理较为混乱，随意性大 目前E市正在执行中的未成年社区矫正人员有20余人，女性社区矫正人员有60余人，保外就医和暂予监外执行的社区矫正人员12名。根据社区矫正实施办法，应当对未成年和女性社区矫正人员则进行区别对待，对暂予监外执行的社区矫正人员应当重点管理。实施办法第三十三条规定，对未成年人的社区矫正应当与成年人分开进行，第八条则规定社区矫正人员为女性的，矫正小组应当有女性成员，第二十条则规定对保外就医的社区矫正人员应当及时掌握其身体状况、疾病治疗、复查结果等情况。但是根据调研，大部分司法所并没有对未成年社区矫正人员分开进行，很多司法所也没有女性司法工作人员，很多司法所对保外就医等暂予监外执行社区矫正人员掌握情况不够。主要表现在：第一，部分司法所的社区矫正工作是在司法所接待大厅进行，这不利于保障未成年人隐私，与当前保障未成年人权益的刑事司法政策格格不入，严重侵害了未成年人的合法权益；第二，未成年社区

6、矫正人员档案没有与其他社区矫正人员分开管理。根据调研，各司法所均没有将未成年社区矫正人员的档案分开和隐秘存放，有的司法所甚至由社区矫正人员自己取出档案填写相关汇报小结，之后再由他们自行放回；第三，较多的司法所对女性社区矫正人员没有进行针对性的管理和帮教，甚至有个别女性矫正人员（强迫卖淫罪）竟然在幼儿园从事工作；第四，部分司法所对暂予监外执行犯的病情状况掌握不及时，未严格落实暂予监外执行规定“每三月审查保外就医罪犯的病情复查情况”的规定。据检查，目前全市有保外就医罪犯共5名，暂予监外执行社区矫正人员共7名，均未做到每三个月的审查病情复查情况。 3社区矫正规定执行不到位，流于形式 社区矫正规定执行不到位是此次检查发现的最主要问题。社区矫正作为一种特殊的刑罚执行方式，对社区矫正人员情况的掌握是最基本的要求。根据社区矫正实施办法，司法所应当根据社区矫正人员个人生活、工作及所处社区的实际情况，有针对性地采取实地检查、通讯联络、信息化核查等措施及时掌握社区矫正人员的活动情况。但是从检查情况来看，发现以下情况：(1)部分司法所没有为社区矫正人员制定矫正方案并成立帮教小组，也没有根据社区矫正人员的不同

7、阶段和具体情况相应调整矫正方案；(2)部分司法所没有掌握社区矫正人员居所变动、工作变动、家庭重大变故等情况。例如，笔者通过信息监控发现某社区矫正人员的手机长期在一个地方没有移动，经调查得知该社区矫正人员已经在邻县一地方工作长达二个月，但司法工作人员对该情况没有及时掌握；(3)几乎所有司法所均没有组织社区矫正人员参加教育学习、社区服务超过八小时。有些司法所为了完成考核要求，伪造台账现象严重。例如，经过与社区矫正人员谈话，发现他根本没有参与社区服务，却在资料中记录参与二次；(4)绝大部分司法所没有定期走访社区矫正人员的家庭、单位、学校或社区等，有的司法所未让社区矫正人员每月提交书面小结，更未与社区矫正人员谈心谈话。根据我们的检查发现，目前司法所对社区矫正人员的管理手段主要有：(1)社区矫正人员每月（或半月）向司法所报道；(2)利用信息技术对社区矫正人员进行手机定位监控。但这两项最基本的常规工作，很多司法所也没有做好，例如有些司法所的指纹报道记录与书面记录不相符，存在补填造假现象；很多司法所工作人员对电脑信息等操作不熟练，很多基本功能不会使用。从以上情况可见当前司法所对社区矫正人员的监管手段

8、相当匮乏，虚管现象非常严重。那到底有多严重？在此说明一个情况。此次检查之后，E市根据要求向上级报告社区矫正虚管情况，但之后却因为上报数据看起来过于严重，而要求重报。 二、社区矫正虚管现象严重的原因分析 1社会基础不适应 对于社区矫正概念的定义在理论界有不同的观点。但是根据国内外学者的阐述，以及我国司法机关相关规范文件（例如关于开展社区矫正试点工作的通知），社区矫正基本的内涵是指将符合条件的罪犯置于社区内，由专门机构负责、动员社会力量，矫正罪犯心理和行为，促使其回归社区的刑罚执行活动。社区矫正是对刑罚执行方式的重要改革，也是我国社区自治建设的一项重要内容，其重要特征之一就是社会参与性。所以，所谓矫正必须是在一个较为成熟的“社区”组织内进行。“虽然社区这一基于地缘而形成的社区组织作为单位与公社的替代物开始受到官方重视，并被视为基层民主的实践场所而迅速得到扶持”，但是，由于我国的基础社会并未完全从原来政府一元管理结构向与社会共同实现管理的二元结构转变，再加上我国目前的社区建设还较为落后，社区并不是一个较为完善且自治的领域，居民对社区缺乏归属感，更多的居民把社区当成政府组织的一个层级。所以，在

9、一个社会基础薄弱的社区中推行社区矫正显然是困难重重的，换句话，当前我国的社区建设和发展程度还不足以适应社区矫正工作的有效开展。其实，从我们的检查情况也可见一斑。当前的社区矫正工作完全由司法行政机关主导，而所谓的管理无非是让社区矫正人员及时到司法所报道而已，基本上谈不上社区与社会力量的参与，所谓社区矫正已经演化成“司法矫正”。可以说，当前我国的社区矫正是名不副实的：一不在社区或没有利用好社区，二没有对罪犯实行有效的矫正，虚管现象严重。在检查中，我们也深感社区矫正在中国发展的艰难，如果没有社区力量真正参与其中，社区矫正必将成为无源之水，所有的工作都将浮于表面，无法深入肌理。但是，仍然需要强调的是：在当前社区建设尚不发达的我国，我们主张由政府主导引导、稳步推进，逐步让社区力量在社区矫正工作中发挥越来越大的作用。 2立法上不健全 社区矫正工作自2003年试点以来已实施10余年。期间，主要相继出台或颁发了以下文件或规定：2003年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布的关于开展社区矫正试点工作的通知、2004年司法部制定的司法行政机关社区矫正暂行办法、2005年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布的关于扩大社区矫正试点范围的通知、2009年上述两院两部联合发布的关于在全国试行社区矫正工作的意见、2011年刑法修正案(八)和2012年修订的刑事诉讼法对社区矫正的相关规定，2012年两院两部印发的社区矫正实施办法。总体而言，上述文件或规定对社区矫正的确立起到了一定的作用，但其规定均较为原则，缺乏操作性。条款相对具体的社区矫正实施办法却属于部门规章，其法律效力和层级与社区矫正作为一种刑罚执行性质的工作制度是不相匹配的。从我们的检查情况来看，社区矫正实施办法部分规定是脱离实际，且不适应当前社区矫正工作现状的，很多基层司法所也无法真正贯彻该办法。例如，该办法要求社区矫正人员参加社区服务不少于八小时。首先，该规定的

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