政策议程设置：演变、机理与互联网+新样态.docx

    政策议程设置演变、机理与“互联网+”新样态    孙峰 马旭飞摘 要：政策议程设置是决策的首要环节，具有先导性和基础性影响伴随新中国政治社会变迁，政策议程设置对外部环境产生适应性协变，经历了从政治权威全能模式到"中心—边缘"模式再到网络散点化模式的演变互联网+”时代开启了政策议程设置现代化之窗，政策议程设置的价值承载和周延性扩展，出现了虚实耦合共动、开放化、去中心化和泛在化等新表征，也面临着外溢效应加剧、误判风险和不可预见性增强的现实挑战未来我国政策议程设置应当基于现代化价值和规则，实现共生关系分歧消解与逻辑自洽，走向动态稳定、互惠包容与责任协作Key：政策议程设置;议程模式;“互联网+”;现代化：D035 ：A：1008-7168（2020）01-0010-09党的十九届四中全会强调形成科学决策机制，推进国家治理体系和治理能力现代化现代化转型和“互联网+”时代背景下的社会问题丛生，如何筛选出“真问题”，是科学决策的首要环节，研究作为筛选机制和现代化端口的政策议程设置重要且紧迫政策议程设置可以敏锐感知和见证我国政治社会流变[1]，是政策分析最关键而困难的一步[2]（p.81）回顾新中国成立以来政策议程设置模式演变及其机理，探索其在“互联网+”背景下的新样态和未来发展趋势，有利于从“小切口”探索国家治理“大问题”、推动新时代科学决策和治理现代化。

一、新中国成立以来政策议程设置模式演变伴随新中国成立以来的政治社会变迁，政策议程设置模式演变经历了三个阶段一）新中国成立到改革开放前：政权政治导向下的政治权威全能模式新中国成立初期，政策议程设置表现为“一主多元”的特点，“主”即政策议程设置的内源性主体——中国共产党，“多元”包括各民主党派[3]其后，随着民主集中制不断完善，在“四个服从”（个人服从组织、少数服从多数、下级服从上级、全党服从中央）运作机制下，党的领导对于政府组织运作具有决定性影响[4]再后来，领袖和党的领导核心逐渐成为政策议程设置的关键创制者，掌握国家重大决策议程话语权在该阶段，政策议程设置以夺取和巩固政权为任务，议程话语权单点式地集中于政治权威及其主观意志，属于政权政治①导向下的政治权威全能模式二）改革开放伊始到2002年：生活政治导向下的“中心—边缘”模式从改革开放伊始到20世纪80年代末，我国社会开始整体转型，政策议程设置政治权威全能模式虽然开始解构，但作为议程关键创制者的政治权威依旧可以独立、主动地挑选政策议题[5]，政策议题以相对封闭的内输入形式为主进入20世纪90年代后，经济体制改革向纵深发展，政策议程设置受效率优先、经济先行的影响，开始打破刚性政治约束，经济社会生活议题被置于优先地位，其过程也逐渐从封闭走向开放。

然而，由于公众等社会力量参与渠道缺乏和路径依赖，政治权威仍然是政策议程设置的中心，但其在问题界定、备选方案酝酿等环节的控制力开始被处于议程边缘的社会力量对冲，构成生活政治导向下的“中心—边缘”模式同时，政策议程设置尚未确定逻辑和依循路线，具有实验性和探索性特征三）2003年至今：制度政治导向下的网络散点化模式2003年是我国“网络舆论元年”，网络的开放性和信息流动从根本上改变了“中心—边缘”运作机制与结构特性[6]，公众议程参与程度加深、范围扩大、频率增加，互联网技术推动下政策议题建构权呈散点式扩散，能够使用网络的个体可以在第一时间参与议程建构[7]，多元参与、精英设计、草根发动、自下而上的外在动员型议程增多[8]党的十九大后，受人类命运共同体等战略驱动，政策议题建构权向全球扩散，甚至国外舆论也会对国内议程产生影响，政策议题周延性②极大扩展，不同类型事件还经常引发叠加效应[9]在这一阶段，除了政策议题自身之外，现代化制度建构逐渐成为决策者关注的焦点，形成制度政治导向下的网络散点化模式二、政策议程设置模式演变机理政策议程设置模式演变既受外部环境驱动，更是其基于内在特质对外部环境进行的适应性协变。

政策议程设置模式演变依赖前端感知机制、政治承载机制、利益处置机制、情境塑造机制和自我升级机制的协同运作（参见图1），这使其对民主政治、公共政策、社会治理、时代变迁、利益博弈和公众表达等能够敏锐感知、快速呈现和积极应变一）前端感知机制：政治“守关者”和决策“过滤器”格斯顿（Larry Geston）认为政策议程设置是“敏感的政治晴雨表”，前端感知机制能使其敏锐感知政治前沿态势，通过角色扮演的途径实现自我调整第一，扮演政治系统“守关者”角色，感知政治输入并进行自身形态塑造伊斯顿（David Easton）将政策议程设置视为政治输入、需求转换和流量调节的守门人[10]（p.25）通过感知公众支持和需求，政策议程设置的“守关者”角色不断调整，守关者越多，则能输入系统的需求就越多，政策议程设置也就变得更加民主[10]（p.88）第二，扮演决策“过滤器”角色，感知社会问题并随之嬗变安德森（James Anderson）、科布（Roger Cobb）認为面对复杂庞大的社会问题，决策者精力有限，必须借助问题过滤机制保证决策质量正因为首当其冲地直面社会问题，政策议程设置具备了前端性，也正是因为其前端性，政策议程设置能感知并随政治社会情境嬗变。

二）政治承载机制：政治选择的前置性环节安德森认为政策议程设置的本质是政治选择过程[11]（p.99）：问题界定影响备选方案选择，而不同备选方案承载着不同政治指向，占据优势地位的议程参与者会选择有利于自身的政策议程设置模式，进而使其变迁正如沙茨切德（Elmer Schattschneider）所言，议程和备选方案的确定实际就是在塑造有利于自身的政策议程设置模式，是权力最重要的工具[12]（p.68）如网约车议程是交通问题还是民生问题？如果被界定为交通问题，议程取向就是有效地使用网络工具解决出租车行业问题;如果被界定为民生问题（很多网约车司机都将其作为谋生手段），政策议程设置取向就会变为保障就业权和基本生存生活条件，那么就要从消除就业歧视、维护民生诉求等方面切入切入点不同，政策议程设置模式就会发生改变另外，政策议程设置属于“弱政治”领域，由此入手既能避免政治动荡，又能科学安排变革步骤[13]基于此优势，政策议程设置也更容易被塑造成不同模式来解决多种问题三）利益处置机制：利益表达与利益综合利益是政策的核心关切和动因[14]，政策议程设置的实质是利益处理机制，公共政策模式取决于哪些问题和建议首先出现，而其他则不被重视这一事实[15]（p.3）。

从政策视角看，政策议程设置承担着将不同利益输入到决策视野的任务;从政治行为视角看，政策议程设置作为政治选择的载体，最终也要落脚于利益问题，即通过某项政策让特定政治群体占有某项利益[16]（p.123）政策议程设置在处置利益关系时，会根据利益关系改变而发生模式变迁，这种利益处置机制主要包括利益表达与综合两方面政策议程设置通过公众利益表达感知其利益诉求，进而在政策共同体博弈中实现利益综合，确认并形成最终的内容与模式四）情境塑造机制：地域特质塑造议程设置模式政策议程设置与地域情境深度融合，地域特质可以影响甚至塑造政策议程的设置模式通过对近些年的热点议程进行研究发现：大城市和相对落后地區社会矛盾突出，政策议程设置多为外部力量推动，形成议程的“外压型模式”（参见表2）;反之，社会矛盾不显著地区的突发事件等议程导火索相对较少，政策议程设置以决策者主动建构议程的“内生型模式”为主，如地方政府根据本地财政预算推动相应治理议题等虽然网络时代地域界线正逐渐被打破，但政策议程设置的地域情境塑造机制依旧存在任何问题都是在某一区域内首先或集中爆发，然后再突破地域限制进行扩散，其产生、发展与变迁带有地域特色，事件发生地对政策议程设置模式具有原生性影响。

五）自我升级机制：开放系统下逐渐上升态势政策议程设置的自我升级机制是其模式变迁的内生动力自我升级机制以开放性和资源流动为前提，实质是不断改进的过程一方面，政策议程设置与外部环境没有清晰的界线，并且随着网络技术和政治发展而更加开放——互联网极大地提升了信息流转速度，民主、法治、公平等现代化价值不断增加，政策议程设置自我升级速度加快另一方面，辛克莱尔（Barbara Sinclair）认为政策议程设置如同一个“金字塔”，为数不多却又非常重要的问题被置于塔尖，通往塔基的是数量逐级增加而重要程度不断降低的问题[17]（p.51），“金字塔”中的问题随环境和决策者注意力的改变而淡出或变得更加重要政策问题的流动性避免了结构化，使政策议程设置模式保持了变迁的可能性三、基于“互联网+”的政策议程设置现代化及其特点（一）从“+互联网”到“互联网+”的时代转型1.互联网战略高度提升，从技术应用高度提升到国家发展高度互联网”阶段以彰显网络工具理性为主，互联网是实现目标的技术手段，其影响国家和社会治理的价值理性并不突出2015年“互联网+”国家战略首次提到，互联网工具理性的扩张产生了价值理性转变互联网+”战略通过对生产方式、价值观念和传统秩序的重塑，推动了法治、公平、正义等现代化观念传播，政策议程设置不仅在技术应用等方面更加高效科学化，也拥有了逐渐开放、公正、民主的公共领域。

2.互联网属性形态发生变化，从媒体属性为主转变为社会属性与媒体属性兼顾，且社会属性更加引人注目我国网络社会萌动是从互联网的媒体属性开始的，当时互联网主要扮演信息传递的商业化媒体角色，与政治社会融合不深随着技术和观念进步，借助移动终端、社会化媒体和大数据，互联网的社会属性逐渐崛起一是移动终端重新定义了信息生产、传播与利用模式我国移动终端使用比例从2007年的24%提升到2018年的98.6%[18]，“受传一体”信息流动模式更容易引起共鸣，深刻改变了公共话语权结构二是互联网从商业化门户网站转变为社会化媒体[19]，通过对社交关系和社会空间的利用，体现出强烈的社会属性三是大数据成为决策资源的富矿和利剑，信息数据计量单位从“G”“T”增加到“P”“E”“Z”“Y”③，政府治理、公共决策和公民行动更加重视证据和数据利用二）“互联网+”时代政策议程设置现代化表征亨廷顿（Samuel Huntington）认为现代化包括合法化、大众参与和结构合理化等内涵在网络技术及其带来的价值变革驱动下，政策议程设置在合法性基础、公众参与、格局结构等方面产生了新的现实表征，正逐渐开启现代化之窗1.政策议题价值承载和周延性增加。

梅特卡夫定律（Metcalfes Law）认为网络节点用户是网络价值的基础，随着节点数量增加，网络价值呈现出与节点平方成正比的几何级数增长态势我国网民由1997年的62万人激增至2018年的8.3亿人[20]，政策议程设置网络节点用户数量猛增，其所承载的价值呈几何倍数急剧增长;同时，在互联互通的网络体系中，政策议题相互关联牵制，周延性和深度极大增加和扩展正如安德森（Chris Anderson）所言，与其说互联网引发的是技术革命，不如说是一场价值革命，政策议程设置价值承载和周延性增加，会带来法治、民主、参与等价值理念变革，继而在更深程度上强化自身现代化的合法性基础2.政策议程设置虚实耦合共动增强当今虚拟社会与现实社会已从“互动”变为“共动”，虚实共动增强带来了政策议程设置新的耦合效应一是社会问题转移效应，即现实社会中一些由于各种原因未能显现的问题，可能会转移到虚拟社会中爆发;二是危机事件演进效应，即现实社会危机事件演进可能是缓慢、小规模的，但虚拟社会可以是快速爆发或消失的;三是焦点问题变异效应，即虚拟社会中议程参与主体范围更广、程度更深、利益关系更复杂，捉摸不定的网络舆论很可能带来焦点问题变异，导致虚拟社会认知与现实社会预期大相径庭;四是问题溢出效应，即虚拟社会。