环境执法需要有力的制度保障.docx

环境执法需要有力的制度保障　　篇一：我国建立环境公益诉讼制度的必要性　　第一章 我国建立环境公益诉讼制度的必要性　　伴随着我国经济突飞猛进的发展，环境污染与破坏现象日益突出，不仅给广大民众的人身与财产利益造成巨大的损失，而且也给生态环境本身造成损害，在一定程度上影响了社会的稳定并阻碍了我国经济社会的进一步发展虽然各部门已经采取各种环境保护的措施，但仍不能阻止我国整体环境状况进一步恶化的趋势，环境公益的损失难以获得补救的现象依然存在在此情形之下，有必要建立我国的环境公益诉讼制度，为环境公益的保护提供有效的制度保障　　第一节 我国现行环境保护手段难以有效保护环境公益　　环境污染和破坏表面上虽然给广大民众的人身和财产利益造成重大的甚至是不可挽回的损失，但这只是环境损害后果的一个部分环境损害的更为根本更为严重的后果就是对自然环境本身所造成的损害，广大民众的人身、财产损失也是由于环境本身的损害而产生的危害后果这就决定在环境保护工作中，不仅要关心广大民众的人身财产利益，更重要更根本的任务还是要防止环境损害的发生，这才是环境保护工作的根本与核心所在而我国现行的各种行政手段与司法途径由于其自身的局限性却难以有效地保护环境公益。

　　一、单靠行政手段难以有效保护环境公益　　我国长期以来实行的是国家环境管理这一单轨运行机制，通过各级政府的环境保护机关以国家名义，全面行使环境保护的监督、管理职能这一点也明显地体现在我国的相关法律规定中，如我国《环境保护法》第7条明确规定:“国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门，依照有关法律的规定对环境污染防治实施监督管理县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门，依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理在其他环境保护法律法规中，大都有类似的规定，如《噪声污染防治法》第6条、《固体废物污染防治法》第10条、《水污染防治法》第4条、《大气污染防治法》第4条、《放射性污染防治法》第8条、《草原法》第8条、《水土保持法》第5、6、7条、《清洁生产促进法》第4、5条、《循环经济促进法》第5条，等等这些规定至少可以表明这样一个事实，即在我国的环境保护中，政府起着核心作用这一点本不存在可病诟之处，但若把环境保护的全部希望都寄托于政府而忽视了其他社会力量在环境保护中的作用，仍值得人们思考。

　　从理论上讲，我国政府应当能够凭借其星罗棋布的行政权力网络，实现对各类环境危害行为的　　1监控，迅速制止各种环境侵害行为，及时地保护环境公共利益然而，事实并非如此实践证明　　仅仅依靠政府环保部门、依靠行政手段“单打独斗”，难以达到改善环境质量的目的2政府在环境保护中经常表现出“失灵”现象，之所以如此，主要源于政府自身的局限性：首先，政府的理性有限政府通过对公共物品的管理而维护公共利益，其前提是政府的决策是正确的但人的认识能力的有限性决定了政府的理性也是有限的，其决策未必符合社会公共利益而且，由于政府的宏观决策往往影响巨大，其失误造成的社会损失也就相当大以至于“现在众多的政府行为对广大范围内的生态环境产生重大的影响，甚至影响到子孙后代的利益，例如拦河大坝的修建会造成河流两岸　　3的大规模的生态破坏，核电站的建设会造成不可预料的环境影响此外，政府作为独立的主体　　其工作人员作为有“理性”的个人，都有其自身的特殊利益，即使清楚公共利益之所在，其决策也未必与之相符合其次，政府中立的有限性政府是由各部门、机构所组成的联合体，各部门、机构都有一定的权力及利益，而环境作为利益的客体是多元性的掌握环境监管行政权力的国家机关一方面承担执行环境法的公共职能，同时也作为独立的利益主体而存在，环境法规的执行过程就表现为执法机关的利益衡量过程。

法定的义务主体总是在寻求一切途径免于承担义务和责任，而执法机构最有可能采取的方式不一定是依法行事，而是见机行事政府在执行环境法中的不作为，在决策中忽视环境影响行为的背后，有着强有力的经济利益、政治利益的支撑从政治影响看，政府及其环境管制机构会屈从于彼政府机构，甚至是被管制的排污企业的持续压力，结果就是“机构俘获”因为在环保执法机关与环保义务人的博奕中，除了执法技术方面的问题外，具体的执法机构还需对上级政府负责，在我国，上级政府往往也同时是执法机关，掌握有最终的决定权在这种情况下，1　　2 胡小红：《现代民法、现代行政法及社会法三者关系简释》，《河北法学》20XX年第1期 《着力解决危害群众健康和影响可持续发展的突出问题——20XX年环保工作展望之一》，《中国环境报》，20XX-1-24 3 汪劲、田秦《绿色正义——环境的法律保护》，广州出版社20XX年版，第205页　　利益衡量可能就会发生变化，由于政府机关掌握着巨大的行政权力，环境法中的义务人很容易成为利益衡量中的赢家，整个的执法过程容易演变为权力的交易，出现执法主体和守法主体普遍违法的现象环境法就很可能成为摆设，成为没有约束力的“软法”，“寻租”现象也借由具有垄断性质的行政权而滋生。

如，根据我国有关法律的规定，环境保护行政部门在对污染严重的企业实施“限期治理”的措施时，还有赖于有关政府的最后决定，其自身并没有对污染企业进行关、停、转、并的权利而政府的利益目标往往多元化，不仅要保护环境，更重要的还是把注意力集中在经济发展上，由此造成环境保护工作在实践中经常被架空，达不到环境保护的目的除非已经造成重大的人员伤亡和财产损失，并引起社会的广泛关注以及民众抗议最后，政府组织成本的高昂与市场交易成本由私人承担而趋于节约不同，政府组织成本由政府负担，对于工作人员来说可能就是一种收益，为了防止工作人员“收益最大化”倾向，则需要进行监督，因此造成政府行为的程式性、机械性、网络性，不仅使组织成本高昂，而且缺乏灵活性并且，环境问题的绝对规模和对有限的政府资源需求的增加的矛盾，环境资源以及人类与环境资源相关活动的多样性、复杂性、随机性、偶然性，使政府对环境污染和环境破坏反应迟缓，也造成了管理成本的高昂正是由于政府自身存在的这些局限性，致使如果仅仅依靠政府的力量去实现环境保护的目标是非常困难的　　二、我国现行的民事、行政诉讼制度不足以有效保护环境公益　　对于民事诉讼而言，要使遭受损害的公众环境利益得到有效的补偿而进行诉讼，首先遇到的一个不利因素就是诉讼原告的问题。

在民事诉讼中,要求原告必须是案件的直接利害关系人, 直接利害关系人之外的人不能成为案件的当事人, 也就是说任何人不得对与自己无关的人身与财产利益主张权利我国《民事诉讼法》第108条规定了起诉必须符合的条件, 首要的一条便是“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”因自己权利受到侵犯或与他人发生争议而提起诉讼的人及其相对方, 才是直接的利害关系人对于因环境损害遭受人身财产利益之损害而提起诉讼来说，其中的每一个受害者都可以作为原告，这一点是毫无疑问的但问题在于，除了这些受害者可以作为原告之外，其他组织或社会团体能否作为原告而提起诉讼，以帮助这些受害者？因为在环境损害而造成公众人身财产利益损失的情况下，致害者一般都是在政治、经济等社会地位上的强者，占有较多的社会资源，拥有较强的社会影响力，甚至能够左右政府的态度，影响法院的裁判而受害者都是广大民众，与致害者相比，属于社会上的弱势群体，社会地位具有明显的不平等性在这种情况下，如果仅仅依靠广大的受害者自己去起诉，很难使其遭受的损害得到补救　　原告的弱势地位与现行法律对损害因果关系的确定以及证明责任的分配密切相连，进一步阻碍了通过诉讼途径对环境众益的保护。

依民事诉讼法所规定的一般举证责任分配原则，当受害人提出损害赔偿请求时，必须就法律所规定的有关请求损害赔偿之要件加以证明，其中包括有关加害行为与损害结果间因果关系存在的举证根据马克思主义哲学原理，世界是普遍联系的，联系是事物本身所具有的本质的必然的关系，任何现象的出现都不是孤立的而一定有其产生的原因在探讨具体事物之间的关系时，必须把它们从普遍的联系中抽出来，孤立地考察他们，在这里不断更替的运动就显现出来，一个为原因, 一个为结果将该哲学原理导入法律则意味着只有当行为人的行为与损害结果之间存在客观、必然的联系时才具有法律上的证明力，如果行为与结果之间是外在、偶然的联系时则不认为存在因果关系，这实际上就是传统民法理论强调损害行为与损害结果之间存在客观、必然的因果关系但在环境公益损害赔偿诉讼中，致害行为与损害结果之间的因果关系认定是相当困难的首先，环境损害发生的原因在大多数情况下较为复杂造成损害的原因复杂多样，同一危害后果可能不是由某个单一的加害行为而是由若干行为共同引起的，这对于个体来说很难确定危害结果发生的因素并且，污染物辗转进入生态系统而发生诸如毒理与病理转化、扩散、吸收等物理、化学或生物反应的过程复杂，在认定时易致偏差。

况且根据现有的科技水平难以对有害物质的影响方式及其危害性有一个正确而全面的认识，某物质今天未发现是有害的，明天可能就被测定为有害物质其次，环境损害后果发生的长期性和反复性污染物由厂矿企业进入自然环境后与各环境要素之间以及他们相互间发生物理、化学和生物的反应，通常使致害行为的实施与损害结果的发生在时间上间隔较长，在空间上相隔遥远，使因果关系表现得十分隐蔽和不紧密但是这种潜伏一旦爆发，则势必在各种生物体上反复出现，危害相当大最后，环境损害查证的艰巨性由于大多数环境损害的潜伏期较长，一旦发生损害，往往因历时久远、证据灭失而使因果关系的证明相当困难一方面需要查找众多可能致害的原因，另一方面需要对众多的原因进行排查，以确定因果关系这就需要相关的科技知识和仪器设备，不仅原告难以查明，而且目前环保、司法部门在相关方面也存在一定的局限性但法律上的因果关系不是演绎式地推导出某个公式，获得某个法则，而是为一定目的，解决一定的问题，客观、公正地确定责任的归属和责任的范围若以哲学上之因果联　　系代替法律上之因果关系，在司法实践中必然造成许多无辜受害人得不到法律保护，违反法律基本精神和社会公平正义观念针对这些情况，国外采取因果关系推定原则，即因果关系存在与否的举证，无须以严格的科学方法，只要达到一定可能性程度即可推定致害行为与损害结果之间具有因果关系，若致害人否认，则应证明其污染破坏行为与损害后果之间不存在因果关系。

并先后创立了优势证据说、事实推定说、疫学因果关系说、间接反证说等方法学说，旨在减轻原告的举证负担，加重被告的举证责任，从而提高原告请求损害赔偿的成功率1而这些还没有得到我国相关法律的确认　　在举证责任方面，我国《民事诉讼法》第64条第1款规定：“当事人对自己提出的主张有责任提供证据首先，当事人对自己的主张，负有提供证据的责任；其次，当事人应当以证据为依据，证明自己所述事实的真实性；最后，当事人不能提出证据或提供证据不足，而使其主张的真实性无法得到证明时，裁判可能对其不利对于举证责任的分配，“谁主张，谁举证”的原则早已成为我国各级司法机关的共识法律确立举证责任分配法则的目的在于使双方当事人负担均衡以求公平和有利于诉讼可是，在某些特殊情况下，如果按照一般原则分担举证责任就违背了以上宗旨，法律就应该对其做变通的规定变通规定已经成为世界各国举证责任分担的趋势，其中之一，在理论上被称为“举证责任倒置”1992年《最高人民法院关于适用若干问题的意见》（以下简称《适用意见》）第74条规定：“在诉讼中，当事人对自己提出的主张，有责任提供证据但在下列侵权诉讼中，对原告提出的侵权事实，被告否认的，由被告负责举证：??因环境污染引起的损害赔偿诉讼；??”20XX年《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干。