上海农业保险保费补贴绩效评价研究.docx

    上海农业保险保费补贴绩效评价研究    叶炽瑞 上海市农业委员会夏凉雨上海浦江会计师事务所农业保险工作是“三农”工作的组成部分近几年来，中央一号文件多次提出加快发展政策性农业保险目前，全国绝大多数省份都结合白身情况陆续开展农业保险试点工作农业保险总保费规模已经位居世界第二，仅次于美国农业保险在帮助农业生产经营者转移规避损失、平滑政府农业灾害救济财政支出、及时帮助受灾农户恢复生产、维护农村社会生产生活稳定等方面发挥了积极作用一、上海农业保险的发展概况上海是1982年我国恢复国内保险业务以来，唯一坚持不间断开办农业保险的地区上海农业从以家庭联产承包为主的传统农业经营方式，到现阶段以农民专业合作社为主的适度规模化发展，农业保险在农业生产组织发展的不同阶段，起到了服务农业生产风险保障管理需要、分担政府社会管理职责的作用上海农业保险的发展过程是紧跟农业生产组织发展变化并不断改革创新的过程，主要可分为三个发展阶段：农业保险经营机制探索阶段（1982-1991年）为了配合农村深化改革和“星火计划”的实施，上海于1982年重新试办当时已经停办了14年的农业保险业务，针对农民对牲畜和家禽“养得起，死不起”的强烈呼声，紧抓农民实际需求，开展了奶牛、养猪保险等，为养殖农户分忧解难，主要的服务对象是当时的专业户、大户和集体经营的规模场。

农业保险发展初级阶段(1992-2003年）根据前期探索发展的实际情况，上海于1991年大胆改革农业保险经营的体制机制，成立了市、县两级政府的农业风险基金管理委员会，并实行以县为单位，农业保险单独立账、独立核算，由政府推动业务发展、保险公司代理，结余留作地方农业保险风险基金的经营体制通过改革，既调动了地方政府的积极性，也调动了保险公司的积极性地方政府把农业保险工作作为政府的职能，积极支持保险公司工作，而保险公司也解除了农业保险风险大、不敢大胆涉足的顾虑1992-2003年，上海种养两业保险保费累计达到3.8亿元，总保险金额超过了340亿元，赔款累计达2. 37亿元；农村建房险保费累计达4. 26亿元；上海农业风险基金积累累计达到1. 94亿元农业保险为稳定上海农业生产和市场供应发挥了作用农业保险事业的全面发展阶段(2004年至今）在中央连续下发1号文件关注“三农”问题和人保财险基于上市剥离不良资产等背景下，上海研究决定在原农业风险基金管理委员会基础上，筹备成立专业农业保险公司，负责上海农业保险的经营运作2004年9月，我国第一家专业农业保险公司安信农业保险公司成立新组建成立的安信农业保险公司以股份制为组织形式，推行现代企业管理制度，以“政府推动、以险养险、市场化运作”为主要经营模式，经营范围除种养两业等农业保险外，还经营相关涉农险种业务，掀开了上海农业保险事业快速发展的新篇章。

2014年上海农业保险保费收入4. 48亿元，其中种植业保费收入3．08亿元、养殖业保费收入1.4亿元二、农业保险保费补贴绩效评价的意义上海实施农业保险保费补贴已有一段时间，农业保险保费补贴作为一项支持农业发展的惠农政策，对其补贴规模、补贴方式、补贴对象、补贴效益尚缺乏科学规范的论证针对上海农业保险保费补贴项目，从项目决策、项目管理到项目绩效构建完整的考核体系，及时发掘项目运行中存在的问题与难点，并找出其形成的原因，进而提出可行的对策建议，不仅对提高保费补贴资金的使用效率，而且对拓展农业保险保费补贴绩效评价的理论研究和进一步落实农业保险补贴政策也具有重大的指导意义首先，对农业保险保费补贴项目的决策进行评价，可以明确项目的实施是否符合地区国民经济的发展规划、项目的制定是否有细化且量化的目标同时，也可以明确项目的决策依据和决策过程是否科学合理其次，对农业保险保费补贴项目的管理进行评价通过分析资金到位情况，可以反映出各级政府部门和农业保险经营机构对保费补贴资金的管理水平；通过分析资金管理情况，不仅可以剖析上海农业保险保费补贴资金的管理制度是否健全，也可以明确各级政府部门和农业保险经营机构在农业保险开展的各个环节中的资金使用比例和利用效率，避免资金的截流和不必要的浪费，从而提高补贴资金的管理水平；通过分析项目的组织实施情况，可以了解各级政府部门和农业保险经营机构在农业保险开展过程中工作职责的划分是否清晰、明确，可以了解基层农业保险组织网络的建设情况以及农业保险工作人员的素质水平，也可以了解农业保险经营机构在开展农业保险过程中宣传展业、签单承保、查勘定损、理赔服务等环节的操作是否符合管理要求。

最后，对农业保险保费补贴项目的绩效进行评价，有助于从农户视角探讨当前上海农业保险保费补贴政策的认知程度和满意程度，以及从政府视角分析上海农业保险保费补贴资金的运营效率农业保险保费补贴资金的绩效评价是一个系统过程，贯穿于项目实施的各个环节，通过对每个阶段效益进行评价，可以反映出资源分配、资金利用、实施效果等方面存在的问题，促进农业保险保费补贴资金的使用公开、公平、公正，从而保证农业保险事业持续发展三、农业保险补贴资金项目绩效情况2013年，上海市完善了农业保险补贴政策，为便于准确了解上海农业保险补贴资金项目绩效情况，特选定2013年数据开展绩效评价研究一）农业保险补贴资金项目绩效目标根据《中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》（中发[2013关于完善2013-2015年度本市农业保险补贴政策的通知》（沪农委[2013]143号，以下简称“沪农委143号文”)中对绩效目标内容的要求，2013年上海农业保险保费补贴项目的绩效目标归纳如下；1．产出目标(1)进一步扩大农业保险险种和覆盖面，市农委相关文件所规定的补贴险种合计21项，全市农业保险补贴险种承保率为100%；(2)水稻、麦子、油菜、能繁母猪、生猪、奶牛等6项纳入中央财政保费补贴范围的险种，2013年保险面积（数量）达生产面积（数量）的95%。

2．效果目标(1)农业保险保费补贴项目以提高农业生产抗风险能力和农业综合生产能力为目标；(2)运用保险机制分散和转移农业风险，维护农业生产者权益；(3)更好地发挥农业保险的风险补偿和防灾减灾作用，为上海都市现代农业发展提供有力保障；(4)上海在各区县初步建设形成基层服务体系，即三农保险服务中心、服务站二）具体绩效分析本次绩效评价项目的证据收集方法采用了问卷调查和访谈、财务数据、从第三方收集等多种方法从项目的战略目标、预算资金、预算依据、管理制度、资金使用情况、实施制度、项目计划完成、项目完成等方面收集资料设定指标分为A类、B类、C类指标其中，A类指标从国家战略文件、活动方案、政策文件、项目资料及访谈中进行数据采集；B类指标从项目预算文件、审批制度、财务管理制度、专项资金管理制度、内部稽核制度、财务数据、管理制度、项目政策、资金情况算表、各区县管理制度中进行数据采集；C类指标从项目政策、各区县农业部门统计数据、安信农业保险公司统计数据、项目工作总结、问卷调查、访谈中进行数据采集（详见下表）1．项目决策项目决策评价是绩效评价的基础和前提A项目决策指标包括A1项目立项、A2项目目标2个二级指标。

1) A1项目立项：指目标项目是否能够支持项目绩效目标的实现，是否符合发展政策和优先发展重点，包括A11战略目标适应性、A12立项依据的充分性2个三级指标A11战略目标适应性及A12立项依据的充分性：项目与战略目标的适应性指标考察实施项目的具体内容与沪农委143号文中对“2013年农业保险保费补贴”的要求的适应情况本项目相关文件齐全，国家层面上有中发[2013]1号和《财政部关于进一步加大支持力度做好农业保险保费补贴工作的通知》(财金[2012]2号），对照上述文件要求立项依据充分实得6分2) A2项目目标：项目目标性指标考察实施项目的绩效目标的设定是否是围绕立项项目的设定，是否可行，项目内容是否支持绩效目标的实现包括A21绩效目标的合理性、A22绩效指标明确性2个三级指标项目A21绩效目标的合理性：绩效目标符合《农业保险条例》《财政部关于2013年度农业保险保费补贴工作有关事项的通知》(财金[2013]7号）、沪农委143号文等文件规定实得2分A22绩效指标明确性：根据《农业保险条例》、财金[2013]7号、沪农委143号文相关规定，考核绩效指标清晰、细化、可衡量实得2分2．项目管理项目管理工作的好坏直接关系到项目的结果。

B项目管理指标包括了B1投入管理、B2财务管理、B3项目实施3个二级指标1) B1投入管理：重点评价项目预算的编制执行情况，以及预算资金的投入、到位情况包括B11预算资金到位率、B12区县资金到位率2个三级指标B11预算资金到位率：根据评价标准，实得4分该指标考察资金的到位是否及时，若未及时，拨付是否影响项目进度，结合项目的实施进度考虑根据预算，本次评价项目涉及2013年财政预算安排的8192万元资金调研数据表明，截止到2013年12月，实际到位资金8192万元，资金到位率为100%，及时准确B12区县资金到位率：根据评价标准，实得1. 27分该指标考察区县财政实际到位的配套资金与计划投入的配套资金的比率根据区县预算，除了3个区县外，其他区县资金到位率均达到了80%以上，有4个区县的资金到位率达到了100%2)B2财务管理：只有健全有效的财务管理制度以及财务监控的有效执行，才能保障预算资金有效、准确的使用包括B21资金使用情况、B22财务管理制度执行情况、B23财务监控有效性3个三级指标1321资金使用情况：根据评价标准，实得1分该指标重点评价资金使用审批是否符合法律、法规和财务制度的规定，资金用途是否明确且与预算一致、符合有关标准。

检查6家单位资金使用情况，其中有4家使用资金不规范主要扣分点在于，项目资金账务处理存在账务核算不统一，未能做到专项资金划转至专户B22财务管理制度执行情况：根据评价标准，实得1分该指标重点评价项目是否有适用的资金管理办法，以及会计信息质量的及时性、真实性、谨慎性沪农委143号文规定，每年3月底前，市农委、市财政局根据各区县（单位）上报的当年度保费补贴资金预算和上年度保费补贴资金清算情况，拨付市级财政保费补贴资金由于拨付资金中存在先拨付到区县（单位），再由区县（单位）拨付给安信农业保险股份有限公司财政补贴专户的情况，造成财政资金到位后，相隔数月才转入专户，因此未能做到专项资金及时汇入专户，扣1分B23财务监控有效性：根据评价标准，实得1分该指标重点评价项目是否有适用的专项资金监督、审计制度；有关监督、审计制度是否详细；有关监督、审计执行是否与相关制度一致、有效沪农委143号文规定，区县农委、财政局要加强农业保险保费补贴资金精细化管理和监督检察力度，同时市农委、市财政局将委托会计师事务所对各区县上年度投保情况进行审计，并根据审计结果下达保费补贴资金清算文件因此，第一项评价得1分区县农委、财政局对有关监督制度细化不够，且无形成书面的监督报告，扣1分。

审计是由市农委、市财政局来委托的，根据文件要求，审计应于3月份资金清算表收集后开始，但实际到9月份审计才进点，审计安排时间较滞后，扣1分3) B3项目实施：项目实施指标从保证项目实施的制度、措施的建立情况，相关制度的执行情况以及申报程序的合规性等3个方面来反映项目单位对项目的组织管理情况包括B31项目管理制度执行情况、B32申报程序的合规性、B33虚报的次数3个三级指标B31项目管理制度执行情况：根据评价标准，实得3分该指标重点评价是否有适用的项目管理制度、项目是否按照项目流程操作、项目流程操作是否及时经调研取证发现，项目确按照沪农委143号文规定进行管理，但由于实际日常管理主要由区县。