案例一WTO史无前例的农产品补贴争端.doc

案例一　 　WTO 史无前例的农产品补贴争端——美国棉花补贴所引起的贸易争端及启示引言反补贴、反倾销和保障措施，并称为 WTO 规则所允许的保护国内产业的三大救济手段反补贴是指如进口产品存在补贴，并对已经建立的进口国的国内产业造成实质损害或者产生实质损害威胁，或者对已建立的国内产业造成实质阻碍，进口国可依照 WTO《补贴和反补贴协定 》及其国内法的规定进行调查，采取反补贴措施反补贴措施采取征收反补贴税的形式，目的是为抵消补贴产品对国内产业造成的负面影响随着国际贸易竞争的日趋激烈，一些国家出于保护国内产业的目的，利用 WTO 反补贴协定和本国的反补贴立法，对国外进口补贴产品不断提起反补贴调查并采取反补贴措施国际反补贴案件所呈现出的特点：1．使用反补贴手段的国家比较集中，反补贴手段并没有在多数国家中得到广泛使用截至 2002 年 6 月 30 日，所有 WTO 成员中仅有 13 个国家使用了反补贴手段，这是因为补贴作为一种政府行为，在调查过程中要触及他国国内法和涉及大量政府间交涉，同时还要考虑自身国家整体利益的平衡；另外，反补贴的技术性要求较高，证据要求必须确凿，程序要复杂得多2．虽然使用反补贴手段的国家较少，但其中少数国家的使用频率较高。

在所有发起的 128 起反补贴调查中，美国、欧盟、加拿大、南非分别为 48 起、34起、11 起、10 起，4 国发起数量就达 103 起，占到总数的 80.5%；在所有最终实施的 67 起反补贴措施中，美国、欧盟、墨西哥分别为 21 起、15 起、7 起、6 起，合计达 49 起，占到了总数的 73%3．在所有发起的反补贴调查中只有近一半最终采取了反补贴措施，说明使用反补贴手段的要求较高、标准较严主要表现在两个方面：一是确定补贴存在和所涉补贴是否属于禁止性补贴的难度较大；二是在计算补贴金额方面也比较复杂，取证相对困难4．在国际反补贴案件中，发达国家明显占据主动和优势地位在发达国家总计发起的 100 件反补贴调查中，针对发展中国家就发起了 71 起，比例为71%；而发展中国家对发达国家只发起了 12 起在发达国家最终实施的 47 起反补贴措施中，其中针对发展中国家的就有 30 起；发展中国家对发达国家则只实施了 6 起在所有提交至 WTO 争端解决机构的 27 起争端中，发达国家之间的争端达到 19 起，发展中国家针对发达国家提起的申诉只有 6 起在国际反补贴案件中，发展中国家明显处于劣势和被动地位。

5．反补贴案所涉及的产品类型主要为金属及金属制品、农产品、轻工产品、纺织品和服装等其中涉及金属及金属制品的案件最多，各成员共发起此类调查 55 起，实施反补贴措施 37 起2004 年 6 月 18 日，WTO 争端解决机构裁定美国棉花补贴违反了 WTO 规则起诉方巴西对美国棉花补贴违背 WTO 规则的大部分主张被判成立了解这次贸易争端的前因后果，不仅有助于更好地理解 WTO 规则，更好地制定新一轮谈判中的重要规则，对于有理有力地回应一些 WTO 成员对我国棉花补贴的指控，也有非常重要的参考价值本文对本次贸易争端的基本情况、特点、具体内容等进行分析，并提出有关启示背景简介在新一轮世贸组织农业谈判中，棉花问题获得了极为特殊的关注最早是贝宁等 4 个非洲棉花出口国于 2003 年 5 月在 WTO 提出了棉花问题主要观点是根据国际棉花咨询委员会的资料，美国、欧盟和中国等对棉花进行了大量补贴，压低了世界市场棉花价格，妨碍了非洲 4 国棉花的出口竞争力要求在新一轮谈判中，先行对棉花产业实行自由化这个议题受到了高度的关注，以致成为坎昆会议中农业问题的一个组成部分与此同时，巴西根据争端解决机制，对美国就棉花补贴进行了起诉。

2004年 4 月初，由来自波兰、智利和澳大利亚的 3 位贸易法专家组成的 WTO 专家组对此争端进行了初裁，认定补贴促使美国棉花产量及出口增加，从而压低了世界棉花价格和损害了穷国农民的利益2004 年 6 月 18 日，WTO 贸易争端解决机构对此进行终裁在起诉之前，从 2002 年 10 月到 2003 年 1 月，巴西政府曾经根据有关规定，与美国政府进行了 3 次磋商磋商中巴西曾尖锐地指出，美国补贴违反了《农业协定》以及《补贴和反补贴措施协定》，催促美国尽快削减其陆地棉补贴，从而消除给巴西生产者带来的严重损害，但美国坚定地给予了拒绝因此，巴西不得不启动 WTO 争端解决程序在 6 月 18 日的裁定之后，美国表示不服从裁定，提出了上诉在 3～4 个月内，上诉机构将做出最后裁定据各方面估计，推翻专家组裁定的可能性不大巴西起诉美国政府目前对棉花生产提供的补贴共有 7 种以下不同形式和数量的补贴均来自美国农业部最近公布的数据：（1）8.98 亿美元的市场营销贷款，用来保证生产者棉花最少获得 0.52 美元/磅的收入；（ 2）8.695 亿美元的反周期支付，这种支付在棉花价格低于 0.6573 美元/ 磅时使用；（3）1.941 亿美元的棉花保险补贴；（4）4.15 亿美元的“第二步” 补贴，支付给出口商和国内棉花采购商；（5）4.214 亿美元的直接支付，是基于调整过的历史面积和单产数据对棉农给予 6.667 美分/磅的直接支付；（6 ）5000 万美元的棉籽支付来降低轧花成本；（7）通过出口信贷担保，推动价值 3.49 亿美元的棉花出口到有关发展中国家。

根据美国农业部最近的数据，1999 年 8 月至 2003 年 7 月间，美国棉花生产者共得到 124.7 亿美元的补贴，而同期美国棉花的产值是 139.4 亿美元补贴率（即补贴占整个产值的比例）为 89.5 %也就是说，美国棉农每销售 1 美元的棉花，政府就另外付给他们 89.5 美分2001/2002 年度，美国政府支付给棉花生产者 39.83 亿美元的补贴，而同期棉花的产值只有 30.80 亿美元，补贴率为 129.3%美国的棉花生产成本远高于棉花市场价格通过处理美国农业部数据，巴西向专家组提供了以下信息以证明美国高补贴支持了高水平生产：（1）1999 年 8 月至 2003 年 7 月，美国棉花生产者接受的市场价格比美国生产者的全部生产成本平均低 77 %2）1997-2003 年间，美国平均每英亩棉花累计产生的全部市场收入比全部累计生产成本低 872 美元 3）1997-2003 年，美国平均每英亩棉花累计所接受的政府补贴近 1000 美元把这些补贴支付包括在内，美国棉农每英亩棉花 6 年累计才获得 106 美元的“ 利润” 尽管是棉花市场价格低，美国的棉花生产却维持在高水平上：（1）1999 年、2001 年和 2002 年棉花价格陷入低谷， 2002 年春天创下了 29 美分/ 磅的最低价记录，远低于 20 年的平均价 72 美分/磅的水平。

2）1998-2001 年间美国棉花生产却不断增长，由 1998/1999 年度的 1310 万英亩增加到 1999/2000 年度的 1460 万英亩，再进一步增加到 2000/2001 年度的 1530 万英亩和 2001/2002 年度的 1550 万英亩尽管价格很低，2001/2002 年度的美国棉花生产却成为历史上第二个高产年美国棉花出口保持高水平记录，而第三世界国家的棉花出口却在不断下降：（1）美国棉花在世界出口市场的份额由 1998/1999 年度的 17 %增加到2002/2003 年度的 42 %而其他像巴西棉农一样低成本和高效率的生产者，在同一时期却不能增加他们的市场份额美国市场份额的增加使得同期西非生产者的市场份额由原来的 15 %下降到 11%2）尽管美元相对于世界其他棉花生产国（如巴西和非洲国家）的货币价值升值了 154% ，但美国棉花出口仍然翻了一番多依照经济理论，美元升值导致以美元计价的美国产品更加昂贵，国外其他较便宜的产品应该更具竞争力但因为美国有大量补贴，事情的发展却悖于常理3）巴西和非洲生产者的棉花生产成本不及美国棉花生产者的一半在世界主要的棉花出口国中，美国是唯一一个持续以低于生产成本的价格出口棉花的国家。

问题分析由于根据 WTO 的规则仅仅确定了补贴存在还是不够的，还要证明这种补贴造成了损害，因此，巴西从以下几个方面对美国棉花补贴给巴西和其他成员造成的损害进行了论证：（1）增加了美国棉花的产量；（2）导致了美国棉花出口的增加；（3）相对于需求来说，世界棉花市场供应太多，进一步压低了世界棉花价格巴西还证明，由于美国的补贴增加了美国棉花在世界市场上的份额，从而对巴西生产者造成严重损害，违反了补贴协定的 6.3（d）部分补贴使得美国在世界棉花贸易中拥有一个不公平的份额，违反了 1994 年 GATT 中的 XVI ：3 部分的规定美国最重要的国内补贴是市场营销贷款计划，该计划保证农场主生产棉花能够获得 52 美分/磅的收入，如果市场价格低于这个水平，政府将补偿其中的差额部分而且，美国给其农场主提供了大量的作物保险补贴，此项补贴确保棉花生产者可以在出现不利天气、虫灾或价格过低的情况下减少损失反周期支付是基于棉花 72.4 美分/磅的目标价格，用来补偿支付 52 美分/磅的贷款率（或市场价格，选较高者）与目标价格之间的差额同时，美国政府支付给棉农的是无须价格触发的直接补贴，根据生产历史棉花给了 6.67 美分/磅补贴。

美国政府这些补贴政策使得棉农在做生产决策时完全不考虑市场价格的变化棉籽美国棉花补贴所引起的 WTO 贸易争端及启示补贴也支持了美国的棉花工业，降低了轧花成本美国按较高的国内棉价与世界棉价的差额给棉花出口商和国内用户实行“第二步” 补贴，因而提高了美国本不具备条件经营者的竞争力同样的问题，美国也给棉花出口商提供了出口信贷担保补贴，使那些本来拿不到任何信贷的出口商很容易就得到了信贷支持所以，出口信贷担保使美国棉花出口受益匪浅其特殊目的是使不可能的信贷销售成为现实表面看信贷服务是交易商在使用，但它实际上是对购买美国棉花的一种奖赏2001 年美国对棉花的所有补贴为 40 亿美元，而当年棉花的产值仅有 30 亿美元1999-2002 年间平均的补贴率为 89.5 %这意味着美国棉农出售棉花所赚的 1 美元中，有 89.5 美分是政府给的美国的巨额补贴对巴西、非洲和世界其他地区的棉花生产者造成了损害巴西政府及其专家几乎完全依靠美国农业部数据和经济学家的计量经济分析以及美国政府认可的 FAPRI 计量经济模型，证明了美国补贴和压低世界价格之间的关系例如，利用 FAPRI 模型发现，如果没有补贴，1999-2002 年间美国棉花生产要平均减少 28.7 % ，棉花出口也将平均下降 41.2 %。

并且，如果没有美国补贴造成的生产过剩，世界棉花价格会提高 6.5 美分/磅或 12.6%还有其他大量的证据支撑这些结论特别是成本很高的美国棉花增产时世界棉花价格就出现下降而且，美国农业部的生产成本数据也表明，美国棉花农场主生产棉花是亏本的更确切的是，美国农业部的数据还表明，1997-2002 年间生产者每种植一英亩棉花总共要损失 872 美元平均来看，美国棉花生产成本要比其市场销售收入高出 77 %美国竭尽全力地想证明，他们的直接补贴和反周期支付不会对巴西和非洲生产者造成损害美国认为，这些补贴不是依据当前生产，因此不会对生产有影响然而，美国却不能回答这样的事实，即在 1997-2002 年间，如果没有这些补贴，美国生产者每英亩棉花生产将损失 330 多美元实际上，这些补贴起到了降低美国棉花生产成本的作用，这也是美国棉花委员会在 2001-2002 年度从国会那里得到增加棉花补贴前曾经反复证明的一个事实证据表明，1999-2002 年间，美国补贴在保持和扩大棉花生产、增加出口以及压低世界价格方面发挥了关键的作用在此期间，尽管当时美国棉花生产成本增加。