地方政府互联网+政务服务：应然性、存在问题与优化路径.docx

    地方政府“互联网+政务服务”应然性、存在问题与优化路径    闫建 高华丽〔Summary〕 “互联网+政务服务”是政府改革和现代化治理的重要内容，地方政府作为联系“互联网+政务服务”顶层设计与落实工作的桥梁具有理论和实践的双重价值地方政府“互联网+政务服务”建设的应然性表现为：以人为本与协同创新的理念导向，体制完善与流程再造的主要内容，服务升级与体验优化的成果评价当前，地方政府推动政务服务建设中存在一些问题，表现为：数据基础层面存在数字孤岛困境，平台应用层面存在管理低效问题，信息决策层面支撑力度不足，整体建设过程协同创新动力缺失为此，可通过以下四个策略推动地方政府“互联网+政务服务”建设：促进共建共享的数据互通，强化平台应用的规范管理，提升信息支撑决策的应用深度，促进治理视角下的协同创新〔Key〕 地方政府，“互联网+政务服务”，“放管服”改革，数据互通，协同创新〔〕D630    〔〕A〔〕1004-4175（2020）05-0107-09党的十九届四中全会指出，要建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则国务院印发《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》等系列文件，将“互联网+政务服务”作为推动“放管服”改革的关键，旨在提升政府的服务效率和质量。

从国家发展的视角看，政府是解决社会公共问题，促成社会集体行动的关键——有效的政府活动可以通过宏观调控和监督管理促进市场经济的健康发展，也可以通过执行制度落实政治筹划，且直接协调着社会的秩序政府改革是一个持续不断的过程，工业时代对于政府官僚科层制的行政改革设想由于机构过于庞大和集权化，提供的公共服务过于标准化而对服务受众不加区分，已经无法适应迅速变化的信息社会和以知识为发展基础的经济等现代转型趋势 〔1 〕3-5同时，与关注时代发展新趋势同步进行的是，现代政府试图恢复在过度追求提高效率过程中可能丧失的平等、公正、和谐等价值和观念全面提升政府服务是一个靠理念、行为、技术、制度“四轮驱动”的过程，其中以互联网为代表的信息技术能够有效提高政府服务的效率，倒逼政府服务理念与行为创新，支撑政府“放管服”改革工作，推动政府服务型、整体性、数字化转型一、地方政府“互联网+政务服务”的应然性“互联网+政务服务”实质上是一场围绕互联网的政府治理现代化转型，地方政府在其中承担着连接顶层设计和具体实施的桥梁作用，在“互联网+政务服务”的推进过程中根据党中央和国务院部署，与推进“放管服”改革相结合，根据地方自身特色转变政府职能，打造阳光政府，提升政府效率。

在这一转型过程中将推进工作的重心放在优化再造政务服务，融合升级平台渠道，夯实数据共享、标准规范、基础设施和信息安全支撑基础等方面从相关文件发布情况可以总结出地方政府在推进“互联网+政务服务”建设过程中侧重的内容和具体实践方向，主要包括政府网站建设、政务服务线上流程和服务模式整合、线上平台线下实体政务大厅的调试配合同时，中央层面建立了一套技术操作、政府网站管理、政务服务新媒体考核等辅助支撑性的规范，在导向、理念及内容方面作出了规定政务服务信息化建设的四个阶段主要包括电子政务阶段、電子治理阶段、智能政务阶段和“互联网+”政务阶段 〔2 〕，反映了互联网在进入中国的20多年深刻地改变了政府履职、市场运作和社会发育形态以及三者的互动模型，为地方政府改革提供了环境生态和技术支撑的影响作用从推动现代社会的发展角度看，政府与市场两大体系是影响现代社会发展的两个重要作用力因此，“互联网+政务服务”从地方政府内部来看，是互联网推动的地方政府理念和体制机制创新，从地方政府外部行政环境来看，是通过提升地方政府政务服务质量和效率，为企业和公众提供高效、便捷的政务服务，从而通过政府的改革促进经济和社会的发展结合地方政府内外范畴，地方政府“互联网+政务服务”的要素总体涵盖了理念、内容与成果导向三个维度。

一）理念：以人为本与协同创新以“互联网+”思维来思考地方政府的政务服务，一方面，要注重用户体验，关注公众的立场和需求，坚持以人为本的发展导向互联网促成了新的社会生产生活方式，深刻改变着生活方式、商业模式、行为模式和服务模式，连接、开放和互动成为互联网时代各个领域的共同特征和属性，也驱动了地方政府提供公共服务的模式创新和重塑，体现在地方政府政务服务领域，则是坚持以公众需求和社会问题为导向，推动政务服务上网，为企业和公众提供便利化服务，实现从“群众来回跑”到“部门协同办”的转变另一方面，要将互联网与社会发展的多元主体、不同领域、各类要素深度融合发展，以政府与市场、社会互动的协同创新作为发展动力在社会服务方面，要将互联网技术与地方政府公共服务相结合，探索创新政府网格化管理和服务、便民服务新业态、医疗卫生和智慧养老新模式、新型教育供给模式等“‘互联网+益民服务”;在经济发展方面，要推动基于互联网的新业态不断发展，将互联网与创新创业、制造转型等经济发展重要领域相结合，发挥互联网促进经济提质增效和创新发展的驱动作用二）内容：体制完善与流程再造地方政府“互联网+政务服务”在初始阶段就与“放管服”改革紧密联系，将“互联网+政务服务”作为简政放权、放管结合、优化服务改革向纵深发展的关键环节，体现的是在国家治理体系和治理能力现代化语境下，促进地方政府职能转变，提升政务服务质量和效率的政府现代化转型。

在制度上，要通过依据法定职能梳理地方政府各层级各部门的具体服务事项，编制直接面向企业和公众提供服务机构的服务事项目录，明晰并简化办事材料和流程，统一编码和公开发布信息等规范网上服务事项推进企业注册注销、生产经营、商标专利等经常性经济活动事项以及教育医疗、住房养老和就业保障等与公众密切相关的社会服务“应上尽上，全程”，推进服务事项网上办理，同时将政府体制创新以一体化政务服务平台、线下实体政务服务大厅和基层服务网点的形式呈现和落实在流程上，要以政务服务体制方面的改革为依托，在服务过程中进一步优化简化服务事项从网上申请、受理审查到决定送达的过程，以电子证照、公文及签章的使用和网上预审机制降低企业和公众的各种成本同时，在政务服务过程中增强政务信息透明度，增加公众参与的内容，通过满意度评价和经验反馈畅通互联网沟通渠道，实现地方政府与企业和公众之间的双向互动三）成果：服务升级与体验优化在以人为本、协同创新建设理念和体制流程不断完善的基础上，地方政府“互联网+政务服务”更具有针对性、高效便利和简化集约，从而提升地方政府政务服务效率和质量，优化企业和公众的办事体验地方政府“互联网+政务服务”与“放管服”改革共同推进，在一定程度反映了互联网时代地方政府政务服务的有限性和聚焦性。

也就是说，在信息量井喷式增加的互联网时代和社会利益分化、社会关系复杂化的现代社会转型过程中，地方政府不是万能的，提供公共服务的能力也是有限的应从这一前提出发，梳理企业和公众最具高频次和依赖性的政务服务并将之上网，提升地方政务服务的针对性、可及性和有效性同时，“互联网+政务服务”更加注重用户成本、用户转化率和政务服务社群等概念，这就意味着政府要从单向发布信息、被动服务转变为用户思维和主动服务，考量企业和公众在办事过程中的查找便利度、注册成本、阅读理解成本和应用操作成本，过于繁琐复杂的信息填写、流程设计、网页导航均可能降低主观体验，不利于企业和公众线上办事 〔3 〕6因此，互联网时代的地方政府政务供给将引进互联网思维和企业思维，打造交流、共事和共享的服务生态，树立政务服务品牌并主动进行传播与推广，扩展多样化的交互渠道，注重用户体验，更加简化集约和高效便利二、地方政府“互联网+政务服务”建设中存在的问题如上所述，地方政府“互联网+政务服务”体现的是基于互联网技术和思维的政府治理现代化转型，注重人本价值和用户体验，过程更加高效便捷与互动协同但在实际建设过程中，由于不同区域的发展差异和地方政府跨地区、跨层级、跨部门的条块分割，片面求全求大而不精准供给，或内生发展动力不足等原因，导致地方政府“互联网+政务服务”整体推进不协调，线上政务服务仍有较大的提升和完善空间。

从数据应用层次的逻辑来看，从数据管理和使用本身到平台和应用的协调使用，再到进一步成为地方政府行政决策的重要信息源支撑，最后到整体推进的统筹层面，具体包括基础数据信息的共建共享难、平台和应用的协调统筹难、信息支撑决策的转化率较低以及整体推进过程不协同等问题一）数据基础层面存在数字孤岛困境就政府内部数据和信息系统而言，不同层级和办事业务部门的数据共享不足数据和信息是地方政府“互联网+政务服务”建设的基础，“互联网+政务服务”的建设就是一个让政府数据跑路取代群众跑腿的过程，统筹政府数据信息系统建设是实现不同政务服务业务和平台无缝连接、简化办事流程的重要支撑，也是国家推动“互联网+政务服务”的重要内容审查清理僵尸信息系统、整合本部门内部信息系统、共建外网基础设施、共享统一数据交互平台、建设公共数据开放网站等措施应是整合政府信息系统的重心工作但是2017年全国互联网政务服务平台检查情况的通报显示，在对全国地方互联网政务服务平台进行考核时，仍发现存在着部分互联网服务平台与办事部门之间未实现信息互通，以身份证作为“一号”办事、“一号”登陆的统一身份认证尚未实现不同办事系统间信息数据不能有效互通和复用，导致公众与企业在办事过程中需要重复填写不同平台和系统，增加了流程的繁琐程度，在政务供给过程中降低了用户体验。

这在一定程度上反映了一些地方政府主观上以人民为中心的发展理念尚未完全落实在实践当中，邻地竞争倾向和本位主義在地方政府“互联网+政务服务”建设过程中仍然存在客观上由于相关制度和标准体系的缺失，导致政府数据和信息基于条块分割的组织结构呈现碎片化、孤岛式的发展形态，数据信息使用与管理的权责不明晰，产生了不同业务系统对接和信息数据管理与共享能力不足等问题 〔4 〕就不同主体间的数据交互而言，信息不对称的问题仍然存在数字孤岛问题不仅仅存在于政府内部数据的不共享、不互通的碎片化发展中，同时也存在于政府与企业和公众之间、不同行业的企业之间、不同阶层和不同年龄段的公众之间，这就导致在获取地方政府线上政务服务的能力方面产生认知和实践中的巨大差异一方面，这是由于“互联网+政务服务”建设是政府内部自上而下推动进行的，对于政务服务发展的程度、用途和获取渠道等信息，企业和公众相对处于弱势地位，对于企业和公众的高频次和依赖性的服务需求，地方政府又相对处于弱势地位另一方面，在企业和公众主体内部又由于年龄阶段、地区信息化发展水平等差异导致获取信息资源能力的差异互联网+政务服务”强调充分运用信息化手段解决企业和公众反映强烈的办事难、办事慢、办事繁问题，公平普惠是其重要的建设原则，如何突破政府与企业、公众间的信息不对称状态，兼顾不同人群的个性化服务诉求，是地方政府“互联网+政务服务”实现成果共享需要解决的重要问题。

二）平台应用层面存在管理低效问题地方政府“互联网+政务服务”在政府数据和信息系统的基础上，通过搭建政府门户网站和政务服务平台，打造政务新媒体和政务服务APP、线下实体政务服务大厅作为直接面向企业和公众的服务互动平台，基层服务网点作为延伸补充，相对于数据和信息系统，平台和应用对于企业和公众来说更具有显性特征和直接使用价值同时，服务平台实践效果也能反映出地方政府“互联网+政务服务”的重要评价内容，主要包括地方政府上网服务事项是否科学、网上服务流程是否优化、服务模式是否联动、服务信息是否公开等方面推进“互联网+政务服务”工作的相关指导意见将融合升级平台渠道作为“互联网+政务服务”建设的重要内容，要推进各层级政府门户网站和一体化互联网政务服务平台建设，实现线下政务服务大厅和线上服务平台的融合发展，并推动乡镇和街道政务服务中心、行政村和社区便民服务点等基层服务网点与线上平台。