基于生态文明思想的围填海历史遗留问题处理理论与实践.docx

    基于生态文明思想的围填海历史遗留问题处理理论与实践    朱德洲 李耀如 温国义等Key：海洋生态文明;围填海;生态修复;大连港太平湾港区;中新天津生态城：P76 文献标志码：A ：1005-9857（2022）01-0031-070引言海岸带是陆地与海洋相互作用的交汇区，众多的海湾、河口蕴藏着丰富的生物资源、矿产资源、旅游资源、海盐资源以及港口资源等，是海洋经济发展的主要地区，对于沿海地区的经济、社会发展有着举足轻重的意义特定历史发展阶段中，在海岸带开展围填海活动为实现国家战略、促进经济发展、拓展地区空间提供了重要保障随着我国经济社会的快速发展，自20世纪80年代，我国开始大规模填海造地但是，大规模、长期的圍海造陆改变了海陆生态空间格局，引发了多种海洋生态问题，造成了生态安全隐患，使我国的海洋生态环境面临日益严重的压力例如，大规模围填海直接改变海岸结构，海洋潮汐、波浪和水动力条件发生变化[1];直接改变邻近海域的沉积物类型和沉积特征，造成近岸和近海沉积环境与水下地形变化[2];降低海域的水交换能力和污染物自净能力，加剧近岸水环境与底泥环境污染;占用大量沿海滩涂湿地，彻底改变湿地的自然属性，自然岸线锐减，生态服务功能几乎丧失，物种多样性下降，生物量减少等。

同时，由于前期缺乏对围填海的科学规划和总体控制，出现了一些不合理，甚至违法违规围填海的现象，形成了大量围填海历史遗留问题这些问题如果得不到妥善处理，不仅会对生态环境造成二次破坏，也可能影响国计民生因此，以生态文明思想为指引，深入探究围填海历史遗留问题处理理论与生态保护修复实践，对于追求海洋经济高质量发展具有十分重要的意义1基于生态文明思想的围填海历史遗留问题处理理论和政策生态文明思想的核心，是坚持“绿水青山就是金山银山”和“人与自然和谐共生”的理念，既揭示了为什么要保护生态，也指明了生态保护的方向，对科学处置围填海历史遗留问题具有重要的指导意义围填海历史遗留问题体量大、类型复杂，不同问题区域形成的历史原因不同，对生态环境的影响程度也不相同，且关系到国家战略发展和人民群众的切身利益，因此不能采用“一刀切”的方式进行处置，须分级分类、因地施策从行政管理的角度看，对于未批先建和违法违规审批的项目，要依法依规予以查处和追责;对合法合规的项目，要根据实际需求尽可能地压减填海面积，集约节约用海从生态保护的角度出发，对于严重影响生态环境的，必须坚决予以拆除;对生态环境影响不大，且拆除会造成二次污染的，应依法依规处置后尽快加以利用，提高资源利用率。

从人与自然和谐发展的角度来说，应充分考虑问题区域对国家战略和人民群众生产生活的影响，对具有重大战略或者公益属性的项目可以予以保留，同时制定有针对性的生态修复措施，打造美丽宜居的共同家园1.1 生态保护优先，分类处置围填海历史遗留问题2018年7月，国务院印发了《国务院关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知》（国发〔2018〕24号）（以下简称24号文），从严控新增围填海造地、加快处理围填海历史遗留问题、加强海洋生态保护修复以及建立滨海湿地保护和围填海管控长效机制等4个方面提出了具体工作要求有关省级人民政府要按照“生态优先、节约集约、分类施策、积极稳妥”的原则，制订围填海历史遗留问题处理方案对于合法合规围填海项目，由省级人民政府根据围填海工程进展情况进行妥善处置，并进行必要的生态修复对于违法违规围填海项目，由省级人民政府负责依法依规严肃查处，并组织开展生态评估，根据违法违规围填海现状和对海洋生态环境的影响程度，责成用海主体认真做好处置工作，进行生态损害赔偿和生态修复为贯彻落实24号文精神，国家有关部委连续出台细化的政策措施，指导围填海历史遗留问题处理工作2018年12月20日，自然资源部、国家发展和改革委员会联合下发《自然资源部国家发展改革委关于贯彻落实<国务院关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知>的实施意见》（自然资规〔2018〕5号）（以下简称5号文），要求针对围填海历史遗留问题清单制订处理方案，处理方案应当明确总体目标、年度目标、产业准入、生态修复、违法查处、责任追究、任务分工和保障措施等内容。

对于合法合规围填海项目，进一步强调了集约节约利用，最大限度控制围填海面积，并进行必要的生态修复，提升湿地生态功能对于违法违规围填海项目，进一步强调开展生态评估，科学评价对海洋生态环境的影响，明确生态损害赔偿和生态修复的目标和要求，依法依规严肃处理，责成用海主体做好处置工作涉及围填海历史遗留问题的项目用海，要优化海域审批流程，简化海域使用论证内容，提高审批效率2018年12月27日，自然资源部印发了《自然资源部关于进一步明确围填海历史遗留问题处理有关要求的通知》（自然资规〔2018〕7号）（以下简称7号文），强调了围填海历史遗留问题处理的基本原则，充分考虑历史遗留问题处理总量大、地区差异大等问题，进一步明确“已取得海域使用权但未利用”“未取得海域使用权”围填海项目分类处理政策，在5号文的基础上细化了处置要求，以促进海洋资源严格保护、有效修复和集约利用[3]1.2人与自然和谐发展，科学设计生态修复措施2018年11月1日，自然资源部办公厅下发《自然资源部办公厅关于印发<围填海项目生态评估技术指南（试行）>等技术指南的通知》（自然资办发〔2018〕36号）（以下简称36号文），为科学处理围填海历史遗留问题提供了技术支撑。

《围填海项目生态评估技术指南（试行）》提出运用生态学方法，以生态优先、分类施策、科学严谨、统筹兼顾为评估原则，以围填海项目生态影响评估、生态损害评估、海洋生态环境影响综合评估为主要评估内容，旨在明确主要生态问题，提出生态修复对策，为处理围填海历史遗留问题提供决策依据《围填海项目生态保护修复方案编制技术指南（试行）》要求以“问题导向、因地制宜;保护优先、自然恢复;统筹考虑，合理布局;切合实际、注重实效”为原则，根据围填海现状和对海洋生态环境的影响程度，梳理主要生态问题，确定生态保护修复重点，制定针对性的生态保护修复目标，提出可量化的考核指标针对海岸线、滨海湿地、海洋生物资源、水文动力和冲淤环境、海岛生态系统等生态保护修复重点，提出了相应的生态修复措施与相关技术要求，后期可制定针对性的跟踪监测计划，开展效果评估2大连港太平湾港区围填海历史遗留问题处理及生态修复实践2.1围填海历史遗留问题处理概况大连港太平湾港区围填海项目位于辽东半岛、大连市渤海一侧海岸线的中段，瓦房店市境内，南距大连市区130km，距长兴岛港83.34 km2008年8月，交通运输部和辽宁省人民政府联合批复的《大连港总体规划》确定了大连港总体规划格局，其中明确了太平湾规划为港口发展预留区。

截至2019年，已填海面积约1500万m，用海方式为填海造地，太平湾港区已有5个多用途码头、2个集装箱码头和3个散粮码头[4]按照围填海历史遗留问题处理分类，大连港太平湾港区属于未批部分围填类项目经评估，若港区整体拆除会对生态环境造成二次破坏，且项目是推进东北振兴的重要抓手，因此应对已填成陆区尽快加以利用，并开展生态保护修复2.2主要生态问题大连港太平湾围填海项目占用部分海洋空间资源，造成海湾水交换通道阻塞与纳潮能力降低，占用了海岸线并造成生态资源受损2.2.1海湾水交换通道阻塞与纳潮能力降低围填海实施严重阻塞了太平湾湾底与湾外的潮流联系，施工便道采用填海形式形成，彻底阻断了太平湾整个海湾潮汐通道;4处总计212.44hm2的围填海，超港口规划范围，挤占了剩余海湾空间;“U”型人工岛方案形成，使得太平角沿岸水交换能力降低在纳潮能力方面，由于围填海实施大量挤占了海湾空间，造成纳潮能力降低2.2.2海岸线占用与海湾空间锐减原有围海养殖侵占了部分自然岸线，从太平角至小西山沿岸自然岸线仅有约2.0km，几乎消失殆尽围填海实施占用了太平湾沿岸约1.5km 海岸线太平湾海域围填海实施之前，由于围海养殖和底播养殖，海域空间承载力已经达到临界状态，围填海的实施进一步加重了海域空间承载负担。

根据《海湾志》记载太平湾海域面积为29.2km，围填海占用的海域空间达14.45km，加之之前围海养殖的占用，海湾面积剩余不足30%2.2.3滨海湿地与生态资源受损严重从地形上来看，太平湾海域包括河口、浅海、海滩和盐滩等多种滨海湿地形式6m 水深以浅的滨海湿地内，围填海的实施造成滨海湿地严重受损此外，因为围填海规模较大，围填海实施造成的海洋生物资源损失和海洋生态服务价值损失严重，分别达到22945.59万元和6110.31万元2.3生态保护修复设计太平湾港区符合《辽宁省海洋主体功能区规划》和《辽宁省海洋功能区划》（2011—2020），是重要的地方性综合港口、临港经济区、城镇新区结合《辽宁省海岸带保护与利用规划（2011—2020）》，综合分析太平灣港区区域用海规划情况，确定其管控要点：港口建设应定位清晰，避免重复，实现区域现代化港口集群;控制围填海规模，集约节约利用海域及岸线资源;严控污染物入海，防范海洋环境恶化，关注对斑海豹的影响;严格保护太平角自然岸线，推进海域海岸线的整治修复基于港区经济健康发展的现实需求与海岸带生态保护两方面考虑，生态修复保护措施应设计：①恢复人工岛与大陆岸线之间的近岸水域的湿地环境，使其水域畅通，退养还海，改善生态环境;②恢复土城河口与外海的自由流通，维护河口过水断面，保障行洪安全，维持土城河口盐田区的湿地环境，维护对周围海域的生态服务功能;③恢复太平湾围填海工程、历史围海养殖占用的大陆岸线自然功能，保护太平角自然岸线，美化岸线景观，拓展公众亲海空间，增加海岸带生物繁殖栖息空间。

综上，设计如下具体生态保护修复措施2.3.1拆除过度用海，提升海域空间承载能力围海养殖和部分违规围填海占用了太平湾绝大部分自然岸线，需对过度占用岸线和围填海的区域进行拆除建议对太平湾内沿岸围填海以及围海养殖进行拆除，一方面释放海域空间，将海域空间资源承载力由较高状态恢复至临界水平以下;另一方面可以有效恢复一定的自然岸线资源，为海湾、河口整治奠定基础2.3.2优化规划方案，恢复海湾水交换能力太平湾港口建设规划原方案形成海陆相接的后方辅助区，彻底破坏太平湾的水体交换调整太平湾规划为人工岛方案，可以保留大量的港区后方水域在此基础上，打通港池与太平角沿岸的过水通道，并对规划方案在湾底处的东部拐角区进行恢复性疏浚，保证太平湾湾底水体交换达到良好2.3.3营造亲海岸滩，修复盐田，构筑生态海堤建议对拆除填海和围海养殖后的岸线进行整治恢复，建设人工沙滩等亲海岸滩对河口、盐田进行整治修复此外，对港口建设向陆一侧、防护水平要求较低的海堤进行生态化设计3中新天津生态城围填海历史遗留问题处理及生态修复实践3.1围填海历史遗留问题处理概况中新天津生态城位于天津滨海新区塘沽永定新河口北部海滩，其南部围埝与永定新河口治导线平行，隔河与天津港东疆港区相望，西侧为北塘蓟运河口至汉沽蛏头沽岸线，东北部为中心渔港，东向海域延伸至2.0m 等深线，海域面积约28km。

从2008年开始实施至今，其围填海造陆工程已基本完成，总围填海面积近2500hm，周边海域的主要用海方式包括建设填海造地、跨海桥梁、非透水构筑物及开放式用海等，用海总面积12000hm余中新天津生态城临海新城将批复的“人工岛”式填海改为平推式填海，超出了批复用海范围，严重削弱了区域海洋生态功能，超出部分属于围填海历史遗留问题中的未批填海类，因此应重新恢复岛式填海布局，并开展有针对性的生态修复3.2主要生态问题基于围填海生态评估以及现场踏勘情况，综合分析中新天津生态城围填海项目引发了岸线占用、滨海湿地减少、大量海洋生物资源损失、影响水交换能力等生态问题3.2.1岸线占用中新天。