关于加强和改进行政备案工作的调研报告.doc

关于加强和改良行政备案工作的调研报告【关键词】：^p ：备案 监管 职能转变行政备案，或简称备案，是行政主体在自己行政管理的范围内，根据工作需要制定的某种行政管理方式的概称《行政答应法》施行后，特别是党的十八大以来，按照建立法治政府和效劳型政府的根本要求，中央和地方各级政府大力推行简政放权和转变政府职能，行政审批事项过多过滥、审批过程冗长复杂等现象得到明显改观在此背景下，作为一种相对缓和的政府规制手段，行政备案被广泛使用于日常行政管理领域，成为行政机关实现外部管理的一种重要途径和手段例如，中央和地方政府在编制行政权利清单中，明确将备案划入“其他行政权利”类别虽然备案作为一种常见的管理手段，在我国法律法规中的出现频率很高，但目前法律法规尚未对其概念和属性作出明确界定，在详细理论中，存在诸多设置不科学、边界不明晰、管理不标准之处因此，与行政审批前置中介效劳类似，行政备案领域也很容易成为公共管理效劳领域的“灰色地带”，假如管理不当，就会引发降低政府行政效能、提供权利寻租土壤、增加行政相对人负担等一系列严重问题，亟需各级政府引起高度重视并认真加以解决一、存在问题及根分析^p 〔一〕存在的问题。

威海市通过查阅法律法规文件和相关资料、召开座谈会、进企业走访、到政务效劳中心与效劳对象现场交流等形式，对行政备案领域的根本情况进展了调查分析^p ，将存在问题归纳为“滥”、“乱”、“散”、“慢”四个方面一是“滥”，即备案设立随意，事项过多过滥由于法律法规没有对设定行政备案的主体权限、行政备案的定位要求和程序标准作出明确界定，行政备案事实上成了一个什么都可以往里装的大“筐”：首先，目前各个层级、各个部门的行政机关都事实上“有权”在各自领域设定备案事项；其次，《行政答应法》明确要求将一些不适宜用答应方式管理的事项，标准为以备案等方式管理；此外，对经济社会管理中出现的一些新事务，受法律限制不能设定为行政答应的，一些行政机关倾向于采取备案形式变相施行随着时间推移，各类行政备案事项不断膨胀据有关资料显示，截至2022年1月，我国共有涉及备案的法律170部，行政法规481部，法规性文件372部，地方性法规6554部从我市情况看，目前列入市级行政权利清单的行政备案事项共项，涉及26个市直部门、单位除此之外，由于目前行政机关对备案的理解比拟混乱，一些部门、单位仅凭工作经历和直觉，简单发个内部通知就可以设定备案，直接或间接为相对人设定义务、限制权利，显得非常任性。

二是“乱”，即事项边界模糊，错位越位严重行政备案角色混乱、功能杂糅的问题非常突出，行政机关以备案之名行审批或认定之实的事例屡见不鲜例如前面提到的“宗教教职人员备案”，实际上是一种纯粹的审批，只是在外表上披上了一层备案外衣再如，《商标法》第四十条规定：“商标使用答应合同应当报商标局备案最高人民法院2022年10月公布的《关于审理商标民事纠纷案件适用法律假设干问题的解释》第十九条规定：“商标使用答应合同未在商标局备案的，不得对抗好心第三人这种备案虽不具有强迫性，但实际是对已有权利、资格或行为进展成认、确定或否认，本质上是一种行政确认此外，有的法律法规和标准性文件对相对人规定了“报告”、“报送”义务，虽未明确采用“备案”字眼，但详细分析^p 起来仍是设定了一种备案要求例如，《劳动法》第二十七条规定：“用人单位濒临破产进展法定整顿期间或者消费经营状况发生严重困难，确需裁减人员的，应当提早三十日向工会或者全体职工说明情况，听取工会或者职工的意见，经向劳动行政部门报告后，可以裁减人员”；第三十四条规定：“集体合同签订后应当报送劳动行政部门”，等等三是“散”，即备案程序不清，缺乏统一标准目前行政备案未形成如行政答应、行政处分那样完备统一的法制程序，不同领域、不同行业、不同机关对行政备案的理解和认识各不一样，从而在工作理论中各说各话、各自为战。

从现状看，绝大多数备案仅就各自领域简要规定了申请期限、需提供材料及根本流程，而对事项受理、审查期限、结果告知及后续监视检查等重要环节普遍缺乏完备的程序规定，对备案过程中行政主体及其工作人员的法律责任没有详细明确，容易导致行政权利的滥用或行政机关的不作为以建立工程勘察设计合同备案为例，该事项的设立根据是2000年3月建立部、工商总局印发的《建立工程勘察设计合同管理方法》第九条规定：“签订勘察设计合同的双方，应当将合同文本送所在地省级建立行政主管部门或其受权机构备案，也可以到工商行政管理部门办理合同鉴证但这个方法并未对备案〔鉴证〕程序方法作出详细规定〔从掌握的情况看，“到工商行政管理部门办理合同鉴证”是一纸空文，各地根本未施行过〕，之后各地出台的备案施行方法五花八门，仅从规定的提交材料看，与江苏省、烟台市相比，威海市多出了“发改、土地、规划部门等批准文件”，在一定程度上确实存在“材料过多、要求不一、增加负担”等问题此外，这一领域还存在行政机关打着协会的旗号干预市场问题：2022年山东省勘察设计协会出台了《工程勘察市场自律管理意见》，对省内勘察市场最低本钱价作出规定，并要求各市成立勘察市场自律管理委员会及其常设办公室〔省里将办公室设在省住建厅下属事业单位省建立工程勘察质量监视站〕负责标准本市的勘察市场行为，承受和查证有关勘察单位违犯市场行为的举报，公开以协会的名义干预市场行为。

由于目前省内各市实际市场价格已大大低于这个“最低本钱价”，勘察单位只得做阴阳合同以应付“检查”四是“慢”，即规矩意识不牢，办事效率低下在调研中发现，许多效劳对象的意见集中反映在行政机关及其工作人员的工作作风上例如，有的行政机关习惯把备案理解为审批设卡，强令不备案就不能从事后续相关活动；有的行政机关关起门来搞一套“土方法”，把一些部门私利塞入其中，要求相对人一律都得照办；有的行政机关以行业协会的名义出台收费指导标准，违背了这个标准，行政机关就要干预甚至处分；有的行政机关之间信息不通、壁垒森严，把部门之间可以沟通解决的事情转嫁到企业和群众身上；有的机关工作人员生冷横硬、吹毛求疵，心情不好了这也不行、那也不行，鸡蛋里挑骨头；有的机关工作人员漫不经心、敷衍塞责，没有尽到首问负责和一次性告知义务，让效劳对象多跑了许多冤枉路，等等 第 5 页 共 5 页。