法治政府指标评估体系探讨.doc

法治政府指标评估体系探讨=“news_bd”> 　　一、法治政府指标评估体系的基本理论　　法治指标作为社会指标的一种，是在社会指标运动兴起的背景下进入了人们研究的视野作为一种认识方法，法治政府指标评估体系是对政府法治建设实践的深刻检验，也是推进理想法治政府模式的重要方法　　(一)法治政府指标评估体系的理论基础：法治政府的普适性　　法治政府的建设从来没有划一的模式，各国地方性、知识和经验的差异性构成了制度资源的多样性但这并不排除借鉴别国经验的重要性法治的多样性是以某种一致性的共识为前提的，否则就失去了制度的比较意义随着各国法治实践的发展，现代各国法治政府建设在保持各自特色的同时，开始在实质上走向统一，在形式上相互借鉴从价值角度看，法治政府追求的是公平、正义、自由、人权等价值目标，并最终要实现一种良性的社会秩序正如有些学者所言现代法治的核心价值意义则是相通的，即：确信法律能够提供可靠的手段来保障每个公民自由合法地享用属于自己的权利，而免受其他人专横意志的摆布法制现代化进程无疑反映了法治价值的增进的趋势这是人类社会共同法治思想与理性追求法律发展国际化趋势的价值底蕴即在于此　　行政法治的出发点是规范行政权力，归宿是保障权利和自由。

因此法治政府旨在维护人的尊严与价值、旨在保障人的自由权利，从而最终形成和谐的良性秩序从文化学角度来看，法治政府作为一种法律文化形态，其基本内容是确定的，它是人类文明的共同成果美国著名法学家庞德认为：从过去看，法律是文明的产物;从现在看，法律是维护文明的手段;从将来看，法律是推进文明的手段作为文化现象，法治政府理论必然具有一些代表全人类共性的文化因素，人类文化正是在互相吸收、互相包容、互相渗透中，吸取精华，剔除糟粕，不断得到繁荣与发展法律文化也是如此因此，法治政府应当是民主型政府、有限型政府、治理型政府、责任型政府、平权型政府　　从技术角度来看，法治政府更具有普遍性、共同性法治在运行过程中，是有许多操作技术的内容的，如立法技术、执法技术、司法技术等等这些内容具有一定的中立性、中介性和规律性，可吸纳性较强法治政府的技术性突出地表现在评估指标体系上，法治指标具有技术指数的共性，法治指标的内容比较客观、法治指标的类型比较科学、法治指标的来源比较正规、法治指标的计量方法比较科学等早在2008年7月，美国律师协会联合国际律师协会等律师组织在奥地利维也纳举办了世界正义论坛，明确提出了法治指数，旨在形成一个全球的统一规范，用以衡量一个国家遵循法治的程度。

　　二、法治政府指标评估体系的实证分析　　就不同国家和地区对法治的实践，有不少研究作过其指标或指数的厘定当中有地区性的，也有世界性的限于篇幅和资料的关系，本文只探讨法治指标的发展概况、世界正义论坛的法治指数体系、我国香港的法治指数及杭州市余杭区的法治指数体系　　(一)法治指标的发展概况　　随着各国研究的深入，运用法治指标评估和分析法律现象的范例不断增多，指标体系的评估方法也得到日益广泛的认可，但相对独立的法治政府指标体系却并不多见早在1968年，美国学者伊万(W. M. Evan)建立了一个法律指标体系，该体系包括70项具体指标，其中法律指标主要包括以下7个：每1 000人口的法律学生数;每1 000人口的法律教授数;每1 000人口的律师数;每1 000人口的立法数;离婚率;自杀率;违法率到上世纪70年代，美国斯坦福大学法学院梅里曼(J. H . erryman)等三位教授从事法律与发展的专项研究，将法律制度分为立法、行政、司法、私法行为、法律执行、法律教育和法律职业6个方面这个法律制度分析实质上就是他们设计的评价一个国家法律制度总体状况的法治指标体系，每个方面从机构、工作人员、程序和消耗资源等4方面研究。

特别值得一提的是，2005年世界银行正式发表《国别财富报告》,明确提出了法治指数这个概念，用这一概念评判一国人民守法意识的意愿及该国法律制度的信任程度但是该法治指数并没有系统化、具体化的操作指标，只是以此作为衡量一国无形资产、国家整体财富的标志，属于局部性的指标设计　　近年来，随着视野的开阔和认识的深化，特别是国家按照社会系统工程的思路在各个领域推行目标管理模式，法治指标作为一种衡量标准和研究方法在国内得到了较为广泛的应用，实证性的法治指标应用体系日益增多尽管相关法治指标的开发研究工作在一些省市相继启动，但系统化的法治政府指标评估体系却不多见下面将重点介绍世界正义论坛的法治指数体系、我国香港的法治指数及杭州市余杭区的法治指数体系　　三、我国法治政府指标评估体系的建构　　法治政府指标评估体系是一个复杂的系统，指标体系的建构包括指标项目的选取和指标之间结构关系的厘定，是定性分析和定量分析的有机结合建构法治政府指标评估体系，需要从理论上回答以下基本问题：建构的原则;指标的基本内容;评估的程序与方法　　(一)建构原则　　法治政府指标评估体系的建构应当把握以下几个基本原则：　　1.科学性原则设计指标必须科学、合理。

选取的指标必须科学地反映法治建设的现状和水平，必须具有合理的理论依据;指标的设计在涵义、内容、计量等方面必须科学明确　　2.实用性原则指标评估体系不是以评估为目的，而是以评估为手段，通过评估推进法治政府更好更快地发展评估的目的是为了寻找解决问题的方法，评估的重点不是找问题和汇报问题，而是提供评估对象最实用的信息，以便更好的改进指标的测量和计算要具有可行性，便于操作;评分方法、评估步骤、评估等级等要方便实用　　3.可比性原则在同一时期内对不同地区的法治建设状况进行比较，可以对法治政府建设状况进行排名，进而达到评价的功能随着时间的推移，适应于一定时期的指标应当进行适当的修改、完善，这就是指标体系的发展问题　　4.多元性原则我国的行政管理体制决定了我国法治指标评估体系必须具备多元性县、市、省等各级政府的法治建设重点应当有所差别，相应的指标评估体系也应当多元化，指标的设计也有所区别，以适应不同级别的政府评估需要　　(二)基本内容　　《全面推进依法行政实施纲要》将法治政府建设的目标归纳为七个基本方面，明确了法治政府的七个内在标准因而法治政府指标体系由以下七个方面的一级指标构成：指标一：法治政府在转变政府职能、创新管理方式方面的基本情况。

政府职能转变和行政管理方式改革是法治政府正常运行的基石，是世界各国普遍关注的重要问题政府的职能是什么，履行的效果怎么样，行政管理方式是否科学?这都是需要考核的内容该指标的具体考核点为：政府权能(权力、能力、职能)厘定清晰;行政管理体制科学;现代公共服务体制健全;公共财政保障体制完善;行政管理方式灵活多样等指标二：行政决策完善，推进社会发展的状况行政决策是政府工作的中心环节，直接决定着社会发展的方向健全、科学、民主的行政决策是推动社会又好又快发展的助推器该指标的具体考核点包括行政决策体制科学、社会良性发展两个方面其中行政决策体系由规范的内部决策规则、民主决策机制健全、决策中枢系统完善、决策的信息系统完备、决策的咨询制度作用明显等具体内容构成;而社会良性发展则由经济稳定增长、经济布局、产业结构合理、环境保护优化等内容组成指标三：行政立法(包含规范性文件)规范，确保立法质量的基本情况行政立法和规范性文件作为重要的、影响广泛的抽象行政行为，涉及到一级政府及其部门的诸多方面，具有全局性，直接影响着整个法治政府的状况该指标的具体考核点为：严格遵循立法权限;立法程序完备;定期清理制度;立法共享等制度。

指标四：行政执法行为规范，行政执法体制健全的基本情况　　规范的行政执法行为、健全的行政执法体制是依法行政、执法为民的必要前提条件，直接显示着一个国家、地区法治建设的程度和水平该指标的具体考核点为：执法主体明确;执法依据公开;执法程序规范;执法责任制落实;执法评议、考核制度完善;执法监督机制健全等内容指标五：纠纷解决机制健全，社会和谐稳定的具体情况健全的纠纷解决机制对整个社会控制系统综合效能的发挥及其内外协调具有极强的调节和整合作用，对于和谐社会的构建具有重大的现实意义该指标的具体考核点为：体系化的纠纷解决机制;良性的法治效率指标;社会综合治安良好;社会和谐稳定等内容指标六：行政监督制度完善，强化行政监督方面的状况依法行政的关键是监督行政，完善的行政监督制度是法治社会不可或缺的屏幛因此，对行政行为实行有效的监督是法治政府的重要组成部分，是依法行政的重要保障该指标的具体考核点为：体系化的监督制度，即权力监督、民主监督、内部监督、层级监督、专门监督、社会监督、司法监督均不可少，相互配合协调指标七：提升公务员法治能力，培育社会法治氛围的具体状况公务员的法治能力和水平是公务员的定位和导航系统，对公务员的价值取向具有导向作用，决定着公务员的行为模式。

实践证明，公务员奉公守法和严格执法，会对于现代法治文化的形成、确立和发展产生良好的示范作用该指标的具体考核点为：公务员的法治状况和社会法治氛围社会法治氛围的形成有赖于社会普法、法治宣传等活动的开展鉴于法治政府的评估需要大量的调查研究与统计分析，这里只列举和介绍一级指标、二级指标及部分的、细化内容(三级指标)，旨在说明法治政府评估的基本内容　　(三)评估程序　　结合法治政府运行的实际，采用以地方各级政府自评为基础，国务院最终评估的模式比较可行一方面，地方各级政府积极介入评估程序，另一方面，又采用中央政府最终把关该模式的优点在于，适合当前的国情，既可以发挥地方的积极性，又可以避免评估流于形式，既有最终的客观权威性，又激发了地方的自主性一般而言，评估队伍通常包括三个层次：一是以政府工作人员为主体的评估人员，这些人员比较熟悉法治建设的实务，能够客观公正地进行评估二是从社会上聘请的专业化评估委员，这些人员不仅是社会的知名人士，而且是法治领域的专家，具备丰富的评估知识三是普通社会代表人士这类代表要来自不同行业、不同的利益群体，以形成一个大众化的社会代表评估按照以下程序进行：第一步，由本级政府根据法治政府指标体系的标准进行自我评估，并形成正式的评估报告。

通常，该级政府应当成立一个评估委员会，由相关专家组成一个综合性的评估小组，根据评估的标准，严格地进行打分，自我检验自我评估中要求本级政府形成严格的自我评估材料，包括评估小组的组成人员、各项评估指标的统计情况、发布的评估结果等第二步，由本级政府向上级政府提交正式的评估请示，并附带提交自我评估的书面材料上级政府经初步审查，认为下级政府的基本状况可能符合法治指标的标准，将组织专业的评估小组对自我评估材料进行审查，并做出初步的判断与意见如果有必要，评估小组可就材料中的疑点或问题进行现场考查第三步，上级政府根据评估小组的意见做出是否进行评估的决定，并准备组织评估第四步，正式评估分析，撰写评估报告主要是评估小组严格按照评估标准，进行分析评估，并写出评估报告评估通常有一个周期，不是一次评估合格就终身合格　　根据法治政府建设不同时期的不同特点，法治指标体系是有所变化的，因而法治政府的评估具有一定的周期，以5-10年为一个周期为宜建立起科学的法治政府指标评估体系是一个长期的过程，指标评估体系并不是静态的、一成不变的，需要在长期的实践中不断调整、修改，使之趋于合理和完善指标体系基本确定后，可先在相关的地方及部门进行试点，以实践来检验指标评估体系的科学与合理，从而最终形成权威性的评估体系。