基于制度视角公共政策议程(.doc

.基于制度视角的公共政策议程*本文系安徽工业大学青年科研资金资助工程〔200411〕、安徽省社科联资助工程〔A2006006〕阶段性成果Study on Public Policy Agenda: the Perspective of Institution□许克祥内容提要 公共政策议程是政策制定的起始阶段，是社会问题变为政策问题的关键环节，并直接影响着政策质量本文从制度角度分析了政策议程，认为政策议程本质上是政策问题确定的一种制度安排，以此为根底分析了政策议程的正式制度安排和非正式制度安排文章描述了当代中国公共政策议程的过程，指出由于压力型科层制的政策组织和民主集中制的政策决策体制，使中国公共政策议程具有很强的内在推动特征关键词 政策议程 制度安排 内在推动 制度分析作者单位 安徽工业大学行政管理系 安徽马鞍山 243002Xu KexiangAbstract: Public policy agenda is the first process of policy making an, the key tache of turning society problem into policy problem and directly influences quality of public policy. This article analyzes policy agenda based on institution, considers that the policy agenda essence is the institution arrangement of policy problem deciding, and discusses formal and informal policy agenda on institution. This paper describes contemporary public policy agenda process and characteristic of China because of inner-impulse bureaucratic policy organization and democratic centralism policy making system..Key Words: policy agenda, institution arrangement, inner-impulse, institutional analysis任何公共政策的制定，对公共政策问题的分析都是其逻辑起点，公共政策议程决定着社会问题成为公共政策问题，也影响到政策的可承受性和合法性。

学术界提出了不同的公共政策议程，乔恩·谢泼德和哈文·沃斯〔1987〕提出“社会问题〞政策议程，约翰·金顿〔1995〕提出“政策窗〞政策议程和拉雷·格斯顿〔2001〕提出“触发机制〞政策议程[1]国内多数学者承受了公共政策议程为系统议程和机构议程两种类型，但也有学者认为政策议程就是机构议程[2]本文认为任何公共政策议程都是一定制度系统的产物，只有联系制度才能准确理解政策议程的本质，由此认为政策议程本质上也是一种政策问题决定的制度安排，并依此分析了中国公共政策议程的过程和特征一、公共政策议程是一种制度安排关于公共政策议程的性质问题，多数学者认为其实质上是一种政府的行动过程公共政策议程通常是指有关社会公共问题受到决策者高度重视，被正式纳入其政策讨论和被确定对政策问题采取行动的过程，也就是问题有望获得解决的过程对政策议程西方国家也有两种观点：莱梅·霍佩〔1984〕从功能角度界定政策议程，将公共政策议程定义为“那些被决策者选中或决策者感到必须对之采取行动的要求〞；托马斯·A·柏克兰德〔2001〕从问题视角把政策议程认定为“一系列问题的集合，是对那些引起公众或政策机构的行动方案的过程，它提供一条政策问题进入政策过程的渠道和一些需要给予考虑的事项。

〞[3]中国学者张金马〔2004〕认为：“公共政策议程就是将政策问题纳入政治或政策机构的行动方案的过程，它提供了一条政策问题进入政策过程的渠道和一些需要给予考虑的事项〞中西学者的不同界定，典型表达了中西政治文化的差异，以美国为代表的西方社会是一种多元政治文化，政策问题的利益集团提出是其在政策议程反映，而中国政策议程更多的是政府制定规那么的决策这些分析说明了公共政策的典型特征，事实上公共政策都是在一定的制度环境中制定出来的换言之，所有的决策者也都是在一定的政治制度和经济社会文化环境下决定政策的，他们的决策行为受制度环境的限制和影响从本质上讲，公共政策议程是政府确定的一系列规那么并执行、监视这些规那么实施的制度性安排制度安排〞是管束特定行为模型和关系的一套行为规那么，是一种政治行为任何公共政策都是一定制度的产物，政策议程是在一定的制度根底上构建作为社会的行为规那么，有效的制度可以减少不确定性，降低交易本钱，扩大人类的选择范围，创造合作的条件，提供鼓励机制，遏制“搭便车〞等时机主义行为，使外部效应内部化，实现有限资源的配置效率；而不好的制度，那么会起到相反的作用，它可能是压迫性的，不是增进自由，而是破坏自由。

它增加交易本钱，缩小人类的选择范围，破坏合作的条件，提供负鼓励，鼓励时机主义行为，加剧外部效应问题制度是公共政策的根底，任何政策都是一定制度的结果，制度经济学者柯武刚和史漫飞〔2000〕就认为，公共政策是在既定的制度约束中，通过政治和集体的手段系统地追求某些目标制度所确立的根本规那么影响甚至决定了政府的权力运作、资源分配的方式、公务员的行为方式事实上任何公共政策“不只是漫无目标的聚合，而是代表着共同适合和相互加强的内在模式；在任何具体的共同体中都存在着一种有限的、不同的政治文化，它赋予政治过程以意义、预见性和形式，每个人必须根据其自己的历史关系学习关于其人民和共同体之政治的知识与感情，并且并入其自己的个性之中〞[4]二、公共政策议程的设定政策议程是一种制度安排，影响公民需求的产生、传播，政府对政策需求反映方式、程度政策议程的设定，西方学者了“因果关系漏斗〞和“政策问题〞模型，在政治系统中存在多种公共政策议程，其典型议程有：其一把政策议程理解为四个层次：一般议程、系统议程、制度议程和决策议程议程的最低一个层次是一般议程，包括在一个社会或政治系统中可能提出并进展讨论的全部思想在这些大量的思想当中只有或多或少的局部被政治系统承受，进入议程的第二个层次好系统议程，包括那些被政治系统的成员认为引起公众注意并属于现任政府合法权限范围内的问题。

如果问题从系统议程中提出来，并得到权威决策者积极和认真的考虑，就进入第三个层次即制度议程，由于时间等各种资源的有限性意味着在任何制度或社会当中只有数量有限的问题进入制度议程在进入制度议程的问题之中，极少的问题将会得到政府的解决，也即把这些问题提上了决策议程，这是议程的最后一个层次，也是最高层次[5]其二是琼斯〔1990〕在?公共政策研究导论?中从公共政策活动的功能方面将公共政策议程分为：〔1〕为使问题得到积极的和严肃的研究及认可而提出的问题确认议程；〔2〕能从确定问题进展到发现解决方法的提案议程；〔3〕协议或讨价还价的议程，使提案得到支持并能积极和严肃地开展；〔4〕持续议程，使问题得到持续的检验张金马〔2004〕将公共政策议程分为公众议程和正式议程两种类型其三是拉雷·格斯顿〔2001〕在?公共政策制定：过程和原理?中将政策分为实质性议程和象征性议程[6]目前学界多承受美国学者科布和爱尔德〔1972〕将公共政策议程分为两种根本类型，即系统议程(systemic agenda)和制度议程(institutional agenda)[7]政策议程作为一种制度安排，政府议程是正式制度安排，系统议程是非正式制度安排。

在系统议程阶段人们对于问题及其影响的认识还比拟模糊因此，在公共政策制定过程中，它还属于问题发觉的创始阶段，不可能系统提出一些可行性方案或一些解决问题的方法，其最终目的无非就是使公众诉求能够在政府议程中获取一席之地而政府议程往往由—些非常明确的工程所组成，具有制度化的操作程序及运行方法，其主要目标就是对与问题有关的客观事实做出主观认定系统议程主要是在公众系统范围内讨论社会问题，因而也被为公众议程本议程主要是对公众比拟关心的问题通过传媒、甚至群众谈话方式进展讨论，由此形成一种社会力量，引起决策者认识和关注这些问题构成系统议程的事项一般是公众给予关注、事关政府职责的所有问题，是一般性的抽象的问题，如环境保护问题、社会治安问题，这种议程实际上是一种讨论性的议程政府议程是政府相关权力机关在其公共权力权限范围内对社会公共问题进展讨论，是政府机关的行动程序，是决策者对有关问题依照特定的程序解决实际问题的过程政府议程都是由相关机构提起，因而也被称为机构议程，一般它有界定议程、规划议程、磋商议程和循环议程组成构成政府议程的事项那么是公共政策制定者认为有义务严肃对待甚至采取政策行动予以解决的问题，这些问题往往是很具体的，如某条河流的水污染问题、某个城市的交通拥堵问题。

一个问题只有进展机构议程才能促使问题的解决，才有可能引发公共政策的产生公共问题进入一般性的系统议程，只是一种非正式制度安排，只能是有助于公共问题成为政策问题三、内在推动：当代中国公共政策议程政策议程作为一种政策问题确立的制度安排，受到正式和非正式制度共同影响在公共政策议程中，二者相互影响，相互渗透，共同决定着决策者的行为在公共政策议程中决定政策问题的一系列规章都是属于正式制度的范畴，而影响政策问题确实定的习俗、道德和公民政治文化，这些是非正式制度在新制度经济学看来，制度安排是支配经济单位之间可能合作与竞争的方式的一种安排，是制度的具体化制度安排〞可能是正规的，也可能是非正规的，它可能是暂时性的，也可能是长期的[8]人们根据政府在议程建立中所起的不同作用以及创始者扩散问题的程度和方向进展了分类，提出外在创始型、政治发动型、内在创始型三种政策议程[9]外在创始型是由指体制外的个人或利益集团提起进入系统议程，然后通过院外集团的活动进入政府议程；政治发动型是具有权威作用的政治家提起政策议程进入政府视野；内在创始型是由体制内的机构或人员提出政策诉求，不希望经过体制外的公众系统直接进入政府议程当然这是一种理想状态，事实上进入公共政策议程的不可能像模型一样抽象，任何公共政策议程都是正式制度和非正式制度共同作用的结果。

中国的公共政策议程具有什么特征呢？我们先考察政策议程过程一)政策议程的创立总的看来，当代中国在政策问题的创始阶段，政策问题的创始者主要来源于各级党和政府的领导者、各级党政机关和咨询或参谋机构、民情和民意、新闻媒体和突发事件但是这些“创始者〞地位并不一样，党和政府的政治领袖是最根本的政策议程的创始者，各级机关的权力精英也是其中重要创始者，因而胡伟〔1998〕教授认为：我国当前的政策制定模式是一种精英决策模式当代中国的决策者是共产党领导层的权力精英，而国家的重大决策权只局限于领袖及党的领导核心手中，社会力量对公共政策的影响力极弱，因而中国的决策模式是一种典型的精英决策，决策过程根本取决于权力精英的作用[10]政治领袖和权力精英之所以成为政策议程的创始者，在于：第一，由于政治精英和权力精英们的权力地位使他们掌握了较全面的信息，从而主动提出和整合问题增加执政的合法性；第二，中国传统思维方式中有一种“智慧存在于更高级的人群中〞[11]的文化观念，使普通公民不太重视比自己周围人的观点，而看重政府和政治精英们的观点二)政策问题的传播问题是客观存在的，要想成。