政社分开：为行业协会自主健康发展“松绑”.pdf

立法经纬 围墨避匮田墨四 为行业协会自主健康发展“松绑’’ o林茗 上海人大2010年第6期 行业协会是市场经济深入发展和社会分工在市 场领域细化的必然产物，也是市场经济体系重要的有 机组成部分之 行业协会的完善与否在一定程度上 已经成为衡量市场经济体系成熟与否的一个重要标 志 本市早在2002年就出台了《上海市促进行业协 会发展规定》，对行业协会健全法人治理结构、实行政 社分开、发挥桥梁纽带作用和加强行业自律，以及政 府支持和鼓励行业协会自主开展活动、承担政府有关 部门转移或者委托的相关管理事项等，作了比较系统 和完整的规定法规实施以来，促进了本市行业协会 的较快发展，扩大了行业协会的覆盖面，推进了本市 行业协会向新兴产业和优势产业等领域发展，也进一 步规范了本市行业协会加强自身建设，对促进本市行 业协会的发展起到了重要的作用 但随着社会发展和市场经济的不断完善，对促进 行业协会发展提出了更新更高的要求，法规的修改也 就相应被提上了议事日程——《上海市促进行业协会 发展规定修正案(草案)》已提请市人大常委会审议 改善行业协会发展环境，尤其在推进“政社分开”上浓 墨重彩，成为修正案草案的最大亮点。

我国行业协会“政社不分”有其历史原因和社会 因素基于从计划经济下的部门管理转向市场经济下 行业管理以及政府机构改革和转变职能的需要，近20 年来，政府一直努力以分解和剥离政府行业主管部门 的方式，自上而下地培育行业协会可以说，在过去的 很长一段时间里，行业协会是由经济管理部门白上而 下设立，用以填补“市场”、“政府”失灵的空白因此， 这样的行业协会在经济领域内的自主治理受到很大 的限制，显得有些“先天不足”随着改革的深入，政府 和行业协会都意识到了这个问题，并且都在通过不同 的方式来增强行业协会的自主与自治，使行业协会真 正为企业、为经济发展服务对此，在常委会审议过程 中，如何进一步推进政社分开，促进行业协会自主发 展成为常委会组成人员关注的核心和焦点 政社分开能否兼顾现实需要 2002年制定的《上海市促进行业协会发展规定》 中就已有涉及行业协会与政府人员分开的规定，明确 要求国家机关工作人员不得兼任行业协会中的领导 15 立法经纬 职务 据市民政局局长马伊里介绍，根据本市社团登记管理部门 统计，截至2009年底，本市有220家行业协会和500多家以企 业为主要会员的商会(联合会)据悉，本市在行业协会政社分 开方面已经做了大量的工作，国家机关工作人员在行业协会中 兼任领导职务的问题基本得到解决。

为了进一步贯彻落实市委关于以企业或经济类社团为主要 会员的协会、商会和联合会“基本实现与党政机关人员分开、机 构分开、财务分开、资产分开”的精神和要求，修正案草案进一步 规定“本市在职国家机关工作人员不得在行业协会中担任任何 职务”，并要求“逐步实现行业协会工作人员的职业化” 对此，一些常委会组成人员在审议中提出，政社分开与行业 协会发展密不可分，关系到行业协会能否真正为成员企业服务， 维护成员企业的利益，而行业协会工作人员的职业化则是行业 协会发挥作用的重要基础，但在现阶段绝对禁止国家机关工作 人员担任行业协会任何职务，并对行业协会提出工作人员职业 化的要求，是否符合本市行业协会发展的实际状况，是否具备 实践操作的可能性?这个问题值得进一步研究 行业协会与政府职能怎样科学界分 据马伊里介绍，从支持行业协会开展行业服务的角度出发， 修正案草案根据起草调研中意见较为集中的行业协会可以承 担更多的政府转移或者委托职能的呼声，结合贯彻落实市委关 于加强本市社会组织建设的相关精神，规定适合行业协会承担 的职能应当转移或者委托给行业协会承担在审议中，针对这 一规定，常委会组成人员就行业协会与政府职能的界限问题展 开了热议。

一种意见认为，促进行业协会的发展，就要赋予行业更大的 自主空间一方面，政府要转变“管家”这一角色定位，继续转变 职能，把一些具有调节市场机制、行业自律管理性质的事务交给 行业协会自主定夺；另一方面，政府可以成为“买家”，对于一些 可以并且适合行业协会承担的事务，无需大包大揽，不妨大胆放 权，通过合同等方式向行业协会购买服务 另一种观点则认为，政府与行业协会的职能应当清晰界分 行业协会应是企业从自律出发而建立的，是企业跟政府之间的 桥梁，不能代表政府管企业，也不应当是政府精兵简政的方式， 将政府的职能交由行业协会承担，就不可能根本上扭转行业协 会“二政府”的状态同时，将政府职能交由行业协会承担，如缺 少必要的监督管理，在某些领域就可能产生“灰色地带” 制度设计上需建立合作互动关系 政社分开作为对行业协会自主发展、自律管理的要求，旨在 支持行业协会完善内部治理结构，增强行业协会自主办会的能 力和社会公信力，发挥其在促进经济发展、维护市场秩序和服务 成员企业中的积极作用但作为政府与企业之间的第三部门，行 业协会要发展又必须处理好其与政府之间千丝万缕的关系，在 一定程度上需要“分而不离”对此，一些常委会组成人员认为， 地方立法促进行业协会发展应当从制度设计上研究如何建立好 政府和行业协会之间的合作互动关系。

政社分开的目的是支持行业协会自主办会、自律自治行业 协会的运作应当具有独立性，政府则在其职责范围内，为行业协 会提供指导和服务，加强与行业协会的信息沟通，为行业协会的 16 发展营造有利的制度环境，保障行业协会依照法 律、法规、规章和章程开展活动 在经济运行中，行业协会要成为政府、企业之 问的纽带和桥梁，与政府形成有效的良性互动关 系这就要求行业协会练好“内功”，加强自身能力 建设，健全自律机制，搭建政府与企业的交流平台， 根据行业发展需求，通过反映成员企业的合理诉 求，维护企业利益，并积极参与政策制定，推动政策 实施在审议中，常委会组成人员提出，地方立法要 明确政府对行业协会的服务、监督、指导责任，要从 机制上畅通行业协会和政府的信息沟通渠道，要进 一步明确行业协会自身的规范，研究不具备生存条 件的行业协会的退出机制，要在培育行业协会发展 的环境建设上下功夫● 上海人大2010年第6期 。