促进合肥城市圈一体化发展的税收政策研究.doc

1促进合肥城市圈一体化发展的税收政策研究安徽大学经济学院 李光龙 闫泽滢在当今经济社会发展进程中，城市经济圈共生共荣、一体发展，成为区域竞争、合作、崛起的决定力量作为长三角区域分工合作的重要一极，合肥经济圈尚处于起步阶段，其影响力和竞争力与邻近高速发展的合肥经济圈、南京都市圈、长株潭城市群相比，有较大的差距更不能与“珠三角经济圈” 、 “长三角经济圈” 、 “环渤海经济圈”相比为此，加快推动合肥经济圈一体化发展，培育安徽最具活力、最具竞争力的核心增长极，对于我省加快赶超，实现崛起具有十分重大的战略意义一、合肥城市圈的经济和税收发展状况与不足合肥城市圈目前还只是一个雏形，与我国已经比较成熟城市经济圈相比，其经济和税收无论是在总量上、结构上，都存在明显不足一）合肥城市圈的经济辐射能力有待增强城市圈的辐射力体现在两个方面：一是整个经济圈的经济实力；二是圈内核心城市的经济实力从经济圈的整体实力来看，合肥城市圈的经济实力尽管在安徽省处于核心地位，但与长三角、珠三角、环渤海经济圈相比，实力悬殊较大2010 年，合肥经济圈实现地区生产总值 4741.2 亿元，占全省比例的38.7%，圈内人均 GDP 达 2.4 万元左右。

从 GDP 总量及人均 GDP 看，合肥城市圈不到长三角或珠三角经济圈的 40%，也远低于环渤海经济圈从财政收入看，合肥城市圈财政收入达不到长三角、珠三角的 5%，环渤海的 10%；从圈内核心城市的经济实力来看，作为合肥城市圈核心城市的合肥市与长三角、珠三角和环渤海经济圈的领头羊上海、广州和北京的差距还相当大，也难与南京、合肥等省会经济圈中的领头羊城市相比以南京为例，数据显示，2010 年，合肥市GDP 为 2702 亿元，人均 GDP 达到 48813 元2010 年，合肥全市财政总收入完成476.2 亿元2010 年南京市 GDP 为 4800 亿元，人均 GDP 达到 62593 元元，南京市财政总收入达到 1075.3 亿元这说明，合肥城市圈发展不够，发展任务还很重，发展的空间也很大其中重要的就是要发展合肥，全面提升合肥在城市圈中的核心城市功能优化整合圈内中心城市经济与其他城市经济的各种发展资2源合肥城市圈要想真正成为我国中部地区最具影响力的经济增长极，必须抓住机遇，加快发展速度，扩大其经济总量规模，进一步增强武合肥市圈的经济实力、产业发展领导能力和经济聚集能力，提高合肥城市圈对全省乃至我国整个中部地区经济发展的辐射力和拉动力。

二）合肥城市圈内经济和税收发展不平衡与衡量城市经济实力不同，衡量城市圈发展水平，关键要看城市圈内经济一体化发展程度，看城市圈的整体经济实力但目前，合肥城市圈经济和税收发展极不平衡，城市之间的发展差异悬殊总的来看，就是中心城市合肥发展快而周边城市发展缓慢2010 年，合肥市的国内生产总值和财政收入占圈内国内生产总值和财政收入总量的比重分别高达 57%和 66%，而除合肥市以外的其他3 市的国内生产总值和财政收入占圈内总量的比重分别只有 43%和 34%3 市中，国内生产总值和财政收入所占比重最低的分别只有 2.5%和 1.5%可见，合肥城市圈各市之间经济发展不平衡问题十分突出，合肥市一枝独秀，其它城市经济税收发展严重不足，合肥与圈内其他 3 市以及 3 市之间的发展差距极大，并呈现出扩大化趋势合肥城市圈内经济发展不平衡问题越来越突出，严重制约了合肥城市圈的经济和税收实力的扩张 实践证明，城市圈总体经济实力的扩张，依赖于圈内各城市经济的一体化发展长三角、珠三角经济发展水平的提高和经济实力的增强与其圈内经济的一体化发展密不可分因此，发展合肥城市圈，增强合肥城市圈的整体实力，必须在增强合肥市经济实力的同时，认真解决好圈内经济发展不平衡问题，缩小发展差距，以城市圈为依托，实现各城市间经济一体化、互动式发展。

三）合肥城市圈内经济和税源结构老化、增长点单一由于产业结构所致，长期以来，国有经济、大工业、基础工业和传统型的第三产业一直是合肥城市圈的经济和税收的主要贡献者直到今天，煤炭、汽车、电力、化工、烟草、建材等工业领域的大中型国有企业依然是合肥城市圈经济和税收的主要支柱，增长点相对单一，增长规模有限这些企业尽管规模较大，产量较高，但盈利能力整体不强，且对经济和税收的贡献受国家宏观政策影响而波动性较大，大起大落现象时有发生虽然在市场经济条件下得以迅速发展的非公有制经济以及高新技术产业、新型服务业等也有较快发展，但尚3不具备足以能够影响经济发展大局的规模，对经济和税收的贡献还很有限再从行业结构上看，由于传统产业和行业比重过大，能够带来高附加值、高利税的新型行业及高新技术行业发展严重不足，以至于经济运行效率特别是经济的财政和税收贡献不高，严重影响了合肥城市圈经济、税收规模和增长速度可见，合肥城市圈要加快发展，必须下大力气调整产业结构和布局，进一步优化产业内部的行业结构，在改造传统产业，壮大传统产业经济实力的同时，充分利用合肥的区位优势，资源优势，大力发展市场广阔、高效益、高利税的新兴产业和行业，整体上提升合肥城市圈的产业等级。

四)合肥城市圈经济和税源的趋同现象比较严重按照李嘉图的比较优势理论，各个城市进行合理分工更有利于经济的发展，获得比较利益，因而能够促进城市圈内的经济发展，这就是城市圈经济发展的加速效应综观长三角、珠三角、环渤海经济圈，其经济圈内不同城市都形成了各具特色的优势产业结构和产品结构，城市与城市之间产业分工合理，经济联系密切，经济的互补性较强，资源的利用效率较高再来看合肥城市圈，产业趋同问题相当突出除合肥市外，其他各市市属工业企业和县域工业企业基本都是依托当地大企业或有限的资源优势发展起来的，小化工、小棉纺、小建材、小酒厂、小烟厂一度遍布城乡，而具有一定规模的大型企业则数量甚微，直到今天这一格局也没见根本性改变这些企业虽然规模不大，浪费资源甚至破坏环境严重，生产成本高，产品质量次，但都是当地的支柱产业和支柱税源，调整和重组的难度大，阻力也大这种产业趋同问题，不仅容易诱发不良竞争，而且造成资源的利用效率低下，影响规模经营，进而影响行业或产品的市场竞争力，不利于城市圈经济的发展和经济效益的提高有鉴于此，当前乃至今后一段时期内，合肥城市圈建设的重点，应当在建立稳固的协作发展机制基础上，统筹规划和统一协调各个城市的产业布局，突出发展特色，选择好相应的替代产业，整合圈内资源，形成优势互补的产业发展格局。

二、制约合肥城市圈经济一体化发展的税收因素分析打造合肥城市圈，推进圈内经济一体化发展，对于我国中部地区的经济崛起有着重大影响而税收是国家管理宏观经济，实现资源有效配置和再分配不可缺少的主要手段但由于税制改革不到位，以及国家宏观政策导向、区域产4业布局、税收管理体制和税收分配体制等因素的影响，税收对合肥城市圈一体化发展的影响并非都是积极的，在某些方面甚至还具有明显的制约性 （一）现行税制的制约税收制度是决定中央和地方、国家与企业、国家与个人税收利益分配的最基本制度我国现行税制并不完善，对经济发展的制约和不利影响不可忽视就合肥城市圈而言，影响最大的，一是 17%的增值税税率使得资本有机构成高的产业税负重于其他产业，而合肥城市圈主要以资源开采业、能源工业、重工业这些资本有机构成高的企业为主，导致分税制改革后许多企业税负加重，不利于圈内优势产业的发展二是现行资源税由于税率偏低，征税范围有限，以及资源产品价格管制等原因，不利于合肥城市圈内各地资源优势转化为经济优势和财力优势，使得位于中部地区的合肥城市圈和位于西部地区的许多省区一样，虽为资源大省，却是经济弱省三是汇总纳税规定不利于圈内经济的一体化发展汇总纳税的规定使税收利益的贡献地与税收的收益地相分离，显得非常不合理。

就拿合肥城市圈来说，由于合肥投资环境优于圈内其他城市，一些诞生于周边城市的企业纷纷将总部迁往合肥，企业所得税也相应改在合肥缴纳，加剧了周边地区经济和税收资源向合肥聚集，企业原来所在地的经济和税收利益难以保证有些企业是当地的重点税源，一旦迁移就会动摇当地财力基础，造成新的发展不平衡如果上述纳税政策不作调整，将会影响城市间的经济合作，影响各地政府对与产业结构调整、产业布局和产业分工的认同，阻碍合肥城市圈经济的一体化发展 （二）税收政策环境的制约税收政策是国家发展意图的直接体现，对经济发展有着重要影响改革开放二十多年来，享受区域性税收优惠政策的地区主要有沿海开放城市、经济特区、上海浦东开发区而位处中国腹地的安徽省，受国家经济转型的冲击而又得不到国家政策的特殊支持，既享受不到东部地区的优惠政策，也与西部地区的优惠政策无缘由于缺乏有效的政策支持特别是国家税收政策的支持，造成中部地区经济发展的政策环境较差，因而在市场竞争中处于劣势由于无法得到国家政策的特殊支持，圈内各市为谋求自身经济利益最大化，吸引其他地区的投资和税源随着各类经济主体流入本地区，不同程度地存在违规越权出台包5括税收在内的各种优惠政策的现象，甚至人为设置市场准入障碍，造成圈内城市之间的恶性竞争和资源浪费，破坏了正常的经济秩序，这显然不利于合肥城市圈经济的一体化发展。

（三）税收管理体制的制约实行分税制后，地税部门实际执行的是省级垂直管理为主、地方管理为辅的双重管理体制，虽然这种体制有利于统一税收政策与税收征管，但是，由于地税部门只垂直到省一级，相当一部分经费来源于地方政府，因此，对地方政府依存度非常大，其税务行为，特别是执法行为受地方政府干预也大，严重影响了税收执法的统一性，造成不同地区、不同企业政策执行尺度上的差异，导致税负不公一些地方政府为了自身一时的利益，往往对税务部门，尤其是地税部门施加压力和影响，要求通过税收手段进行市场封锁和地方保护在招商引资和地产品销售方面表现得尤为突出尽管地税部门实行了垂直管理体制，但由于地税部门是当地政府的重要职能部门之一，其工作和经济来源上对当地政府有较大的依赖性，在税收政策和纪律规定与政府指令要求发生冲突时，往往不得不屈从于政府指令而为之如，为了完成自身收入任务，一些地方的地税部门，特别是毗邻地区的税部门甚至通过违规降低实际税负或给与其他税收承诺，彼此吸引纳税户和税源，导致税收流失，也影响了圈内整体税收利益这些作法，破坏了税收管理格局，影响了税收职能的全面发挥，制约了圈内市场主体和地区间的公平竞争与自由发展，从而对合肥城市圈经济一体化发展产生制约作用。

（四）分税制财政体制的制约首先是在现行分税制财政体制下，中央在整个税收收入中的分配份额过高，虽然中央财政投资能力和宏观调控能力增强了，但中央财政投入效率低下的问题并没有从根本上解决，加之合肥城市圈目前并没有列入中央优先发展地区，中央给予的发展投资严重不足，抑制了这一地区的经济发展其次，在分税制财政体制下，既按税种来划分各级政府的财政收入，又交织着按行政隶属关系来分享税收，即中央、省属企业所得税主要归本级所有这种分配制度，造成各级地方政府对税源和税收分配非常关注，同时也导致圈内产业布局不尽合理、产业趋同问题有所加剧而要构建和发展经济一体化的合肥城市圈，就必然要6进行资源整合和产业布局重组，不可避免要涉及企业兼并，必然会影响到作为市场主体，也是税源主体的企业所属关系发生变化，进而引起圈内税源频繁流动按照目前的分税制财政管理体制的规定，必然影响税源变化和利益分配，影响到各级政府税收分配份额的变化，这与各地政府谋求发展合作的意愿相违背如果不从根本上解决好一体化发展中税收利益的分配问题，必将极大地影响到处于劣势地位的城市或地区进行圈内分工协作的积极性，最终制约合肥城市圈经济一体化发展 三、促进合肥城市圈经济一体化发展的税收对策 推进合肥城市圈发展需要从中央到地方，从圈外相关地区到圈内各成员的共同努力。

因此，应该按照分税制原理，以完善税收分配机制为要领，充分发挥税收职能作用，促进合肥城市圈经济一体化发展 （一）进一步深化税制改革，。