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论教育中介组织的法律地位 论教育中介组织的法律地位周光礼【论文分类】教育学【论文网络来源】【学刊期数】2007年01期【论文期刊来源】《高等工程教育研究》(武汉)2006年5期第47～52页【作者简介】周光礼，华中科技大学教育科学研究院副教授、教育学博士、法学博士后内容提要】 教育中介组织具有非政府性、非营利性、公权性和中介性的特点西方的教育中介组织主要有半官方型、民间组织型和学术组织型三种类型教育中介组织是世界各国社会参与教育管理的主要形式，它们是政府与学校之间沟通的桥梁我国教育中介组织的主要功能是缓冲教育行政部门与学校之间的紧张我国政府与教育中介组织应建构良性互动关系：政府对教育中介组织进行培育与管理，教育中介组织对政府实施监督与制约教育中介组织与学校之间也应该构建一种良性互动关系 【日 期】2006-03【关 键 词】教育中介组织/法律地位/政府/学校一、引论教育中介组织是指不以营利为目的，介入政府与社会个体之间为社会提供教育服务的非政府公益组织它主要通过教育审议、咨询、评价和鉴定等手段参与政府与学校教育管理过程，包括教育审议会、咨询会、评议会、考试委员会、资格与证书鉴定委员会与家长委员会等组织形式。

中介组织参与教育管理是西方国家的传统西方民间性的教育中介组织已有150年的历史二战以后，由于民权运动与学生运动的影响，教育民主化浪潮不断高涨，社会参与教育的积极性被调动起来，教育中介机构取得长足的发展20世纪80年代以后，西方诸国为了解决政府的财政赤字、管理的合法性危机及行政效率低下的问题，纷纷进行行政改革改革的共同趋势是：“简政放权，把有限的政府资源用于最必需的方面，提高工作的效率与权威，同时发挥非政府组织在社会生活中的作用，由它们负担某些原来由政府承担的责任”① 在这种背景下，教育中介组织的角色产生了“革命性”的转换，由社会参与教育的重要形式转换为平衡政府与学校、政府与市场之间关系的“半自治非政府组织”作为介入公共法人地位与私法法人地位之间的准政府组织，教育中介机构承担着越来越多的教育管理职能20世纪80年代，随着政府职能的转变及学校办学自主权的落实，教育中介机构在我国也应运而生1994年，国务院颁布了《中国教育改革和发展纲要》，其中明确提出，“为了保证政府职能的转变，使重大决策经过科学的研究与论证，要建立健全社会中介组织，包括教育咨询决策研究机构，高等学校设置和学位评议与咨询机构，教育评估机构，教育考试机构，资格证书机构，发挥社会各界参与教育决策与管理的作用。

然而，尽管教育中介组织已成为世界各国社会参与教育管理的主要形式，但在我国教育管理的实践中，由于多方面的原因，政府与教育中介组织的关系尚未理顺，这既限制了政府职能的转变和发挥，也限制了教育中介组织的发展和管理效能的提高政府与教育中介组织究竟应确立什么样的互动关系？本文围绕这一问题展开论述二、教育中介组织在行政关系中的地位教育中介组织目前尚无明确的定义，但作为一个“类”概念，其特点有基本共识概括如下：①非政府性，即教育中介组织既可以是事业单位，也可以是社会团体甚至企业单位，但不是国家行政机构的组成部分②非营利性，又称公益性，即作为教育的服务机构，教育中介组织具有非营利性③公权性，即教育中介组织享有对一定的教育公共事业进行管理的公共权力④中介性，即教育中介组织是政府与社会、教育行政部门与学校之间的中介经过一百多年的发展，西方的教育中介组织相对完善从政府与教育中介组织关系的角度划分，教育中介组织在西方主要有三种类型：第一种，半官方型特点是：由政府牵头创办或提议建立；部分人员由政府聘任，甚至政府官员直接参加，但政府以外的社会和教育界人士占绝大多数；政府一般提供维持费用和资助，委托中介组织开展咨询、审议、评估和监督等业务。

但中介组织不属于政府机构，它是一个独立实体，有相对自主权② 代表性的机构有英国的“大学拨款委员会”、法国的“国家评估委员会”以及美国的“州协调委员会”等等第二种，民间组织型特点是：完全独立于政府与学校之外；由社会各界(包括教育界)的专家、学者及其他社会名流组成，也可由社会团体举办，以财团法人的形式存在；它们是非官方的、自治的，人员由自己决定，经费也由自己筹措；但在多数情况下，这种民间联合型中介组织都得到政府的承认如美国的“教育认证机构”、“卡内基高等教育委员会”等等第三种，学术组织型学校发起，由学校校长、行政官员与教师组成其成员资格是单位，而不是个人，经费来自于成员单位，是一种自治性的校际联合体这种机构倾向于维护学校群体的利益，履行政府与学校间以及校际间协调的职能代表性组织有德国的“高等学校校长会议”、美国的“大学基准协会”、日本的“大学基准协会”等等如果说，半官方中介组织是亲政府的，那么学术性中介组织是亲学校的民间型教育中介组织则是介于两者之间的中立性组织在我国，传统上，政府与学校是行政隶属关系，不需要中介组织来协调但随着社会转型，学校拥有了法人地位为了维护学校的自主自律、减少政府与学校间的摩擦，需要在政府与学校之间起协调与中介作用的教育机构。

一方面，它能代表政府执行和贯彻国家的教育目的与教育制度；另一方面，它具有利益表达功能，能代表学校和社会参与宏观教育决策但由于我国的教育中介机构是舶来品，就发生而言不同于西方西方教育中介机构是自发形成的，是自下而上产生的；而我国的教育中介机构是由政府刻意推动的，是自上而下生成的可见，我国的教育中介组织主要属于半官方型正是由于我国教育中介组织发生上的官方色彩，使其发展不尽如人意主要问题是：法律地位不明，定位不准结果造成政府与学校均不真正需要中介组织政府只是把中介组织作为机构改革人员分流的渠道；高校更愿意接受政府的领导，担心中介组织成为一个新的官僚机构，事实也正是如此我国教育中介组织究竟应如何定位？笔者以为，我国教育中介组织应该成为政府与学校之间的中介和桥梁，其主要功能是缓冲教育行政部门与学校之间的紧张在传统的“政府—学校”模式下，政府直接对学校内部活动进行干预教育中介组织的存在，可以避免学校直接暴露于政府行政权力；与此同时，通过有组织的力量对政府进行监督与制约，以实现托克维尔所言的“以社会权力制约行政权力”之目的在教育中介组织的参与下，学校的外部治理模式如图1所示：{G1R104.jpg}在该模式中，教育中介组织在政府与学校之间的中介作用，决定了其在教育行政关系中独特的双重身份和地位。

第一，作为行政主体，行使公共管理权力，对学校进行公共管理；第二，作为政府行政管理相对人，接受政府的管理与监督因为，作为社会团体的一种，教育中介组织与其他法人组织一样必须接受政府的行政管理但与此同时，教育中介组织作为行政相对人，它还具有代表学校监督和制约政府行政活动的权利由此可见，在该模式中，教育中介组织至少参与了两种不同的行政关系在不同的行政关系中，教育中介组织具有不同的地位与身份当教育中介组织作为公共权力的行使者对学校进行管理时，与其他行政主体一样，享有进行公共管理必要的权力，并负有合法行使权力的职责；当教育中介组织作为相对人接受政府管理或参与监督政府活动时，则与其他相对人一样，享有法人组织应有的权利与义务三、政府对教育中介组织的培育与管理由于绝大部分教育中介组织是政府与学校之间的中介，为了分析的方便，我们主要从教育中介组织与政府、教育中介组织与学校两个维度进行分析实际上，教育中介组织的法律地位也正是通过它分别与政府、学校之间形成的法律关系体现出来的在此，我们首先讨论政府与教育中介组织之间的各种行政法关系一)政府对教育中介组织的培育与支持综观世界各国教育中介组织发展史，我们可以发现两种基本的形成模式：一种是自发形成的，即国家对教育中介组织的酝酿和生成并未发挥特别明显的作用，而随着市民社会的充分发育，“以社会权力制约政府权力”的市民自治成为现实的社会背景下，自然而然产生了独立能力和自治能力较强的教育中介组织。

西方发达国家的教育中介组织大多属于这种情况一种是国家出于特定的目的有意识地倡导、培育、支持教育中介组织的发展在这种情况下，政府对教育中介组织的建构发挥了主动的、积极的作用这种情况一般发生在社会转型时期，我国的教育中介组织便属于这种情况在社会转型之前，我国学校是政府的附属机构，国家权力直接深入到学校的内部，没有为教育中介组织的发展留下空间随着我国从计划经济向市场经济的转型，国家权力逐步从教育中部分退出，一部分权力下放到各个学校，这就是教育史上所谓“学校办学自主权的落实”但由于缺乏一定的手段规范和约束学校的办学行为，出现了所谓的“一放就乱”的现象，如果一味地采取行政手段，又会出现“一收就死”的现象为了避免再次进入“一放就乱、一收就死”的怪圈，教育行政部门借鉴国外经验，设立了教育中介组织，以规范学校的办学行为，确保教育的有序运行一如上述，与西方自发式教育中介组织形成不同，我国的教育中介组织是由国家与政府积极推动而成因此，发展我国的教育中介组织，不仅需要政府在教育领域中的主动退出，而且还要求政府在这一过程中发挥主导作用，而不是简单照搬西方自由放任模式在我国教育中介组织形成和发展过程中，政府自上而下的推动、培育和支持同样是不可或缺的。

毕竟，我国教育中介组织的行政不仅是市场机制作用的产物，同时也是政府政策作用的结果政府对教育中介组织的培育与支持主要体现在如下几个方面：1. 政府从具体的教育事务中主动退出在当前的社会转型期，教育领域中大量事务性工作，到底由政府组织管理还是由社会中介组织管理，这不仅取决于社会自身的管理条件和能力，更取决于政府在多大范围内的退出1994年教育部颁布的《关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》对此有所涉及如其所言，“政府的主要职能是……组织对各类学校教育质量的检查和评估等，对学校进行宏观管理……要建立健全社会中介组织，包括教育决策咨询研究机构，高等学校设置和学位评议与咨询机构，教育评估机构，教育考试机构，资格证书机构等，发挥社会各界参与教育决策和管理的作用”从这一规定中我们可以看出，政府准备在一些专业性较强的领域(如评估)中适当退出实际上，政府在专业性领域直接管理职能的弱化，相应地扩大了教育中介组织活动的范围2. 维护教育中介组织的独立地位教育中介组织就本质来说，是市民社会的组成部分，不是政府的附庸，应该具有独立于政府的自治性、民间性我国当前大多数教育中介组织具有浓厚的官方色彩，有的是由教育行政部门派生出来的并在其直接领导下工作，有的甚至是“一套班子，两块牌子”，这种形式的教育中介组织只是政府行政权力的延伸或部门翻牌的载体。

为了促进我国教育中介组织的健康发展，保证其独立地位，政府应该改变当前这种干预中介组织自主权的做法，确保中介组织在机构设置、人员产生、经费筹措等活动中有自己的独立性3. 通过授权和委托使教育中介组织享有一定的管理权力授权和委托是当代行政发展的重要趋势，是行政分权中的公务分权所谓公务分权是把公共管理的一部分权力转交给独立的、自治的社会机构行使对国家教育权来说，它也需要把一部分教育权力转交给教育中介组织教育中介组织要实现对教育事务的管理，也需要一定的权力除了其自身所具有的组织性权力之外，政府分离出来的权力是其权力的主要来源因此，教育行政部门应通过各种方式将部分教育管理权力分离出来，并授予教育中介组织4. 财政上的支持教育中介组织的独立性、民间性要求其经费来源主要应是其成员的会费收入，而不是政府的财经拨款但由于教育中介组织承担一定的教育行政职能，故政府应给予财政支持，以保证其顺利完成教育管理的任务政府财政支持主要包括两个方面：一是财政拨款；二是税收支持由于教育中介组织的非营利性使其不能从事牟利性活动，但可从事服务性。