案例18公共管理过程决策与执行分离.doc

介绍英国的“执行局”［案例18］决策与执行相分离、提高行政效率的成功探索英国行政制度的突出特点是议会主权、部长责任制内阁与各部向议会承担的责任，既包括政策的制 定，也包挤政策的执行长期以来，英国中央政府在决策上处于垄断地位，但缺少技术专家，过分依赖外 部组织与专家传统行政假化、缺乏灵活性和创新精神，社会服务效率偏低中央行政执行能力较弱，部 门的工作绩效没冇给了足够的重视，缺乏测定和控制绩效的冇效机制，被称为是没冇执行者的行政一方 面，内阁和各部部长感到责任负衣！过重，力不从心，影响政府决策的质量，高级文官的特长是政策分析和 政策咨询他们缺乏提供管理的经验和技能，由于部门工作的多样性和复杂性，部长的工作负荷超过了个 人能力，主要耕力不是放在政策和决策上，而是放在管理的细节上；另一方面，负责政策执行的公务员觉 得政治任命官员的干预过多，没有足够的自主权，要求政府管理的很多领域远离直接的政治控制绝大多 数文官所从事的工作性质是服务的捉供，而部门内部的管理体制不是按照向公众捉供服务的需要设计的 英国80年代以來行政执行H主化改革，就是在这一背景下展开的1983年，伊布斯（原帝国化学公司执行总裁）出任撒切尔夫人的效率顾问，负责效率小组的工作，在 他的率领下制定了《改进政府管理：下一•步行政计划》。

伊布斯建议在部门内按照政策制定与政策执行分 开的原则设立执行局（executive agency ）1988年，撒切尔夫人宣布批准这个方案，标志着创设执 行局的开始同年8月，创设第一个执行局 —— 车辆管理局1991年增至48个，机构内公务员17.7 万，占公务员总人数的37 %； 1997年达到124个，雇用了原公务员总数的76 %英国政府宣布，将把90 %的政府公务员转到执行局执行局所涉及的公共服务的范围非常广泛，包括社会福利的管理、监 狱管理、证照的审核发放、就业管理、会议服务、军需供应、工商注册、专利保护、破产服务、标准计量、 地产登记、药品管制、天气预报、农牧渔业服务等这些执行局规模差别很大，最大的是社会福利执行局, 雇员6.5力人，最小的是外交部所属的会议中心，雇员仅30人英国设立执行局的过程是口外而内的，一开始选择比较容易实施的单位进行，先设立执行局，而不是 设立核心部同时,执行局改革是逐渐推进的,严格按照条件标准进行,而不是一轰而上盲目建立为了 推进“下一步行政计划”，保守党政府专门成立了项目小组，财政部部属机构转化为执行局，主要 由执行局候选人的上级主管部门、下一步行动方案项目小组、财政部三方参与，一般要按照一系列的标准 并通过一定的审杳程序：①主管部长首先耍确认该单位是否可以实行私有化或可以撤销。

②如果政府 介入确有必耍，那么这职能是否可以通过合同岀租方式转给私营组织去完成③这一单位所提供的服 务是否具彳j独立性，是否可以独立承担责任④ 主管部长是否需要介入该单位的日常管理，冇关政策制 定和政策执行能否分开，只有这些问题明确后才决定是否设立执行局执行局是设在部门内部的准行政机构，其主要构成要索是框架文件和首席执行官执行局均在中央各 部制定的政策和框架文件下履行职责，框架文件是主管部长和执行局负责人Z间签订的一种协议或工作介 同，文件规定机构存在的目的和目标，捉供服务的具体内容，首席执行官的职责和权限，履行职责的资源 配置，雇员工资和人事安排的约束条件等，一般有效期为三到五年框架文件确定双方的权利和义务，但 它没有法律强制力框架文件以长期规划和年度报告为基础，主管部长承担制定框架文件并根据年度审查 修改框架文件的责任，执行局负责人则对既定框架下达到最佳结果承担个人责任首席执行官是执行局的负贵人，执行局实行经理（负贵人）负责制，经理职位向全社会开放，竞争录 用，级别通常为副次官，三级公务员在选拔时主管部门都捉出负责人应具备的基木索质由于机构的类 型和业务不同，对负责人的要求也不一样，但冇一点是相同的，都强调必须冇领导变革的能力。

特別重视 吸引私营部门的管理者担当此任，借此引进繁荣部门的管理技术和工作作风，改变政府传统的管理方式， 目前执行局的负责人有一半来自非公务员队伍有一些由公务员担任，也有些由私营公司高级主管担任， 首席执行官与主管部长签订任期合同，合同到期时可以续聘或解聘对年度工作情况向主管部长汇报，执 行局负贵人在机构编制、人员录川、工资待遇、内部组织结构、财务管理等方面拥有充分的口主权，部长 和主管官员对执行局的具体运作不实施直接干预执行局具冇独立的法人资格，可以自己的名义从事职业 范围内的各种活动，并由此承担相应的义务，它们是承担行政执行职能的公法人执行局改革，使英国政府组织结构发生了新的变化部的下属单位的文官成为执行局的工作人员, 少数级别高、擅长政策分析和政策评估的文官与部长们共同组成粘干的核心部，核心部的主要任务是制定 政策并对执行局的运作进行监督、协调和适距控制对执行局适距控制的原则，主要通过框架文件來实现 除框架文件外，还有一年一度的业务计划，年度计划也由主管部长与执行局负责人协商确定，主要规定执 行工作的具体指标，评估工作的标准等机构内部实行企业化管理1996年，英国政府在执行局的管理 中引进基准比较技术，该技术是围绕业务工作对本单位与先进单位的情况进行分析。

为此，政府培训评估 人员邀请有关专家进行协助和指导从1990年开始，内阁办公厅几乎每年都对执行局的发展、运行及 绩效情况进行总结评估，以经济、效率、效益为标准监督政府执行局，并以《执行局评论》的形式将结果 公布于众，从而形成绩效改进的外在压力其他公共组织如审计办公室、议会有关专门办公室、社会中介 组织等都对相关领域的执行局的绩效进行审视和评估主管部门对执行局提供指导和帮助政府给予执行局的管理者充分的自主权，但对它们的工作和管理 不是撇手不管，各主管部门和内阁办公厅对执行局的有效运作提供各方面的帮助如1988年议会财政和 文官委员会的报告；1996年的执行局工作指南等都是业务指导文件；在推行基准比较技术过程中，内阁 办公厅不仅承拟推动和协调的责任，而且邀请国际专家进行培训和技术指导设立执行局，实行政策制定与政策执行公开，符介部分政府职能的社会化趋势和政府管理专业化分开 的发展方向随着现代的进步和社会自治力的増强，越來越多政府职能转移给社会承扒，政府自己决策， 自己执行，两种行为缺乏制约，常导致决策和执行的随意性在决策和执行两人职能中，厉者更易于社会 化，政策制定与政策执行适度分开，不仅是可行的，而且是必耍的。

执行局的设立大大提薛了政府行政执行效率执行局获得充分的自主权，有利于管理者发挥主动性和 创造性，实现政策执行和服务提供方面效益最大化；有利于把有效的企业管理方法引入政府领域执行局 大力推进公共服务的市场化，引进市场机制，以合同出租的形式选择公共服务的垠佳提供者；可以避免正 式行政机关的官僚主义与偎化的行政程序的影响，减少行政机构和人员，降低行政经费；利用政府以外的 人才，完成技术性、专业性很强的工作，促进了政府公共服务的质屋的捉高；也冇利于部长和高级文官从 超负荷运行的状态中解放出来，集中粘力抓好政策发展和战略管理执行局的设立标志着政府管理方式的创新传统的政府管理以规则为本，強调对运行过程的控制，而 政府对执行局的管理以结果为木，以结果而不是以程序来评估管理水平，评价工作人员的主要标准是工作 业绩政府部门上下级关系发生了重大变化，山传统的隶属关系转变为契约关系，这为政府权力分化和捉 高政府工作人员的责任感捉供了制度基础执行机构与正式政府机构相比更容易从社会各界获得资源，发 展公共事业全面设立执行局优化了政府内部责任机制在传统的议会主权和部长负责制下，各部部长就政策和部 门管理承扒个人责任，现在是执行局负责人通过部长就政策执行和服务管理向议会承扒责任，执行局与核 心部2间权利责任关系明确，通过打破垄断、公开H标和结果，增强了政府的透明度和责任感，政府官员 更加注意成本效益问题，保证了公共服务的顾客取向。

执行局的设立带來了公务员制度的巨大变革公务员的内在结构得到整顿，职业永久性原则被动摇， 原來统一等级的工资制度被打破，任命私营组织的管理者抛弃了原來的排外原则政府工作人员被分为两 部分，即核心部的工作人员和执行局的工作人员，前者只占3 %左右，后者有的保留公务员身份，有的不 再是公务员，这样大大减少了公务员的数量，避免了强制性的裁员可能带來的政治风险，也冇助于节省政 府开支当然，设立执行局并菲一帆风顺，实施中也存在着一些问题曾把监狱管理、武器存放也交给执行局, 出现了一些问题在改革方式和实际效果方面也一直存在着争议，主管部长与执行局的关系比较模糊部 长们常把政策失败的责任推到执行局的领导身上，部长责任的淡化引起了公众的不满冇的主管部长对执 行局的管理干预太多，特别是在财务和人事方而有的主管部长则抱怨执行局的权力太人政府主要通过 评估的办法来监督政策执行，但由于评估工作的复杂性，实际上难以实施有效控制，存在着政策执行走样 的情况另外，执行局林立，使得协调问题比较突出［案例评析］在我国海南经济特区的洋浦开发区、深圳特区，也出现了类似的执行局执行局的岀现改变了传统公 共行政的模式决策与执行的分离，既捉高了决策的质最，也捉高了执行的效率，也椅简了政府机构。

决策和执行，是公权中两个环节决策主要是指决定政策和重大政府工程，执行则主要是指根据政策 处理具体出务及实施政府工程等如果将决策和执行分別赋予不同部门，则意味着将公权分解为决策权和 执行权决策执行相分离的优点是割断政策或者项目实施过程中可能发生的利益关系对决策木身的影响 根据西方“蒙眼女神”的传说，正义女神忒弥斯在仲裁天庭上的众神失和的案件时，拿出一条手巾，绑在 自己眼睛上，使自己看不见纷争者的面貌身份，也就不会受他的利诱，不必怕他的权势蒙眼不是失明， 是自我约束，是刻意选择的一种姿态这里引申出的一个原理是说，作出决定的人要尽量排除决定结果对 本人诱惑而影响决定的公证性这也是罗尔斯《正义论》中所说的“无知之幕”将决策与执行分别交山 不同的部门行使，至少可以降低政府部门利用决定或者执行公共政策而谋取部门私利及个人私利的可能性 我认为这在理论和实践上都是可行的据我本人的考察，否港等地实行的决策局和执行局分离并行的实践 也是有效的十六大报吿把“决策、执行、监督相［办调”作为深化行政管理体制改革的思路提了出来深圳“行政 三分制”改革的探索，是进一步深化行政体制改革的必然要求，也是贯彻落实十六大粘:神的-个重耍体现。

行政三分制”是一种将政府部门的决策、执行、监督三种职能相分离并使其形成相互制约、相互协调的 运行机制它实际上是对政府职能的一种重组实行“行政三分制”改革，日的是要解决“拍脑袋决策”、"想当然决策”、"政府权力部门化”以及腐败等问题实行决策与执行相分离，是上世纪80年代国际上开始的新公共管理运动的重要成果因为行政部门 既制定政策，乂执行政策，同时还冇解释政策的权力，这无论对行政的效率还是行政的成本，都存在着很 大的问题从现在的实践看，将决策与执行分离，是解决这一问题的有效途径在我国，机构改革绘大的 因难是部门利益，而其间乂包涵了大量的个人利益各部门争利益而导致了权力异化，即政府权力部门化、 部门权力利益化、获利途径审批化、审批方式复杂化部门权力的异化，最终的结果共至是政府对部门的 权力控制已经变得很闲难在这种情况下，引入或借鉴近几十年国际出现的新公共管理经验，也即决策与 执行相分离，不失为一种办法因此，我国推行新一轮政府机构改革需要借鉴国际通行做法，探索建立专门的行政执行性机构执行 机构专司执法监怦，照章办事，独立运作，不承担政策制定和政策调整职能政策制定要与监督管理相对 分开，监督管理要与技术检验职能相对分开。