土地利用规划发展背景与本轮创新.ppt

本轮土地利用总体规划背景与创新某地基本农田保护区图与耕地利用等别图叠加结果高等别，一般农田低等别，基本农田中等别，基本农田数量管护质量管护生态管护数量管护• 彻底改变传统的土地利用模式产能管护四位一体土地利用总体规划与其他规划的关系土地利用总体规划经济社会发展规划城乡规划基础设施规划……生态环境保护规划各业各类各地区 有限土地资源统筹安排国务院批复《纲要》的通知中指出：各部门、各行业编制相关规划，必须符合土地利用总体规划确定的用地规模和总体布局安排不符合土地利用总体规划的，必须及时调整和修改，核减用地规模，调整用地布局国民经济和社会发展规划Ø国家中长期发展战略的总体安排,是对百年大计的分段落实Ø战略性(未来)\基础性(根本依据)\历史性重点是在时间上的总体安排Ø规划目标主要是用与时间相关的发展指标Ø基本性质:时代特征主体功能区规划Ø统筹区域发展的战略性规划划分四大功能:优化开发区/重点开发区/限制开发区/禁止开发区Ø两级规划:国家级主体功能区规划不覆盖全部国土;省级规划基本特征还在探索Ø以县为规划基本单元Ø基本性质:政策指导性(软规划)城市规划（城镇体系规划、村镇规划）Ø城市内部各种规划要素的总体安排Ø城镇体系规划,区域内大小城市相互关系Ø村镇规划,村镇内部各项建设的总体安排Ø基本性质:点规划国土规划Ø空间规划Ø全覆盖规划Ø区域布局规划Ø用地保障安排规划土地利用总体规划Ø生产用地部门:农业部,林业局Ø建设用地部门:铁路部,交通部, 水利部,民航局,商务部,旅游局,环境部Ø相关用地部门:发改委,财政部, 建设部,监察部,民政部,计生委基本概念：土地利用总体规划指在一定的规划区域内，根据地区的自然和社会经济条件、土地自身的适宜性以及国民经济发展需要和市场需求，协调国民经济各部门之间和农业生产各业之间的用地矛盾，寻求最佳土地利用结构和布局，对土地资源的开发、利用、治理保护进行统筹安排的战略性部署和措施。

实质：定量、保质、定位、规定用途核心：土地利用结构和布局县、乡级规划对具体的土地利用行为具有重要的指导作用实施性规划）• 县级土地利用总体规划划分土地利用分区；• 乡级土地利用总体规划把土地用途落实到地块，是建设用地审批的依据五级体系与三轮规划“第一轮”规划背景• 党的十一届三中全会以后，实行了经济体制改革，极大的促 进了国民经济的发展 • 出现人地矛盾突出的形势:“六五”期间，年均减少耕地48.7万 公顷，1985年高达100万公顷• 1986年,成立了国家土地管理局,实施《中华人民共和国土地 管理法》 • 该法第十五条规定“各级人民政府编制土地利用总体规划经上 级人民政府批准执行” 以实行有计划的商品经济为条件， 按照我国实现社会主义现代化建设第二步战略目标的要求以 及《国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》 要求编写• 基期为1985年，规划期为2000年，并展望到2020年和2050年 明确土地利用的基本方针• 全国土地利用规划纲要中的土地利用的方针是: Ø切实保护耕地； Ø保障必要的建设用地； Ø努力改善生态环境； Ø提高土地利用率和生产力； Ø实行土地“开源”与“节流”并举的方针； Ø统筹兼顾，量力而行，调整土地利用结构。

第一轮”规划特点构建了土地利用总体规划的基础体系 • 开展了国家、省、市（地）、县（区）和乡（镇）的五级土地利用总体规划编制工作• 完成了全国及大部分省、市、县和乡的土地利用规划工作• 制定了《省级土地利用总体规划编制要点》以及《县级土地利用总体规划编制要点》“第一轮”规划特点“第二轮”规划背景• “第二轮”规划是在贯彻落实中央11号文件《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》精神、1998年修订《土地管理法》.• 确立了土地利用总体规划的法律地位，强化了土地利用总体规划对城乡土地利用的整体调控作用• 建立社会主义市场经济体制的体制背景下，适应实现社会主义现代化建设第二步战略目标的发展阶段的需求，配合国民 经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的实现• 基期为1996年，规划期为2010年，并展望到2030年 适应社会主义市场经济体制需要,以耕地保护为 主题 • 规划目标（在保护生态环境前提下，保持耕地总量动态平衡 ，土地利用方式由粗放向集约转变……坚持占用耕地与开发复垦耕地相平衡）• 土地利用基本方针（把保护耕地放在土地利用与管理的首位 ；坚持供给制约和需求引导……）• 规划指标（四个指标都围绕耕地:耕地保有量、基本农田、 非农建设占用耕地、土地开发、整理和复垦指标）• 表现出本次规划以耕地保护为主题“第二轮”规划特点建立了指标加分区的规划模式 • 采用指标加分区的方法，对用地进行自上而下的层层控制• 主要指标包括：耕地保有量、基本农田、非农建设占用耕地、土地开发、整理和复垦指标等四个指标• 分区在国家级体现为土地利用分区，具有指导性，为分区的土地利用政策服务。

基层的分区体现为土地用途管制分区，具有操作性，为地方土地利用控制提供依据 “第二轮”规划特点规划指标大面积提前突破• 耕地保有量指标，大多数省的数量早早突破2010年的指标• 客观上与我国征地制度、收购储备制度、土地市场建设等有关，而且，我国的经济形势发展了比较大的变化，比如中央加大了拉大内需的积极财政政策，加大了基础设施建设的力度，实施生态退耕的工程，加快城镇化建设的步伐等，都是使规划指标提前突破的原因• 如何改善编制的方法，加强规划的基础研究提出了进一步的要求 “第二轮”规划特点县乡级规划土地用途管制区作用有限• 县级和乡级规划通过土地用途分区，确定每一块土地的用途 ，为实施土地用途管制奠定了基础各地在规划修编中，根 据新《土地管理法》关于实行土地用途管制的规定，着力提 高规划的可操作性• 但是,由于规划管制措施的制定未能够与区域的条件相适应 ，未能取得应用的效果 “第二轮”规划特点协调城市规划的矛盾十分突出 • 依据新《土地管理法》规定：“城市总体规划、村庄和集镇 规划，应当与土地利用总体规划相衔接”，各地在土地利用规划编制中依照法律规定和用地标准对城市、村镇建设用地 规模进行了严格审核，落实了建设用地范围。

• 越来越多的城镇规划把土地规划甩到了背后现行的全国土 地利用总体规划管到2010年，可是许多地方已经或正在编制 2020年城市规划、村镇规划等专业、专项规划，甚至有的已 经把规划“超前”做到2050年协调与被协调关系混乱.“第二轮”规划特点从审议过程看规划• 耕地红线不紧 • 占用规模过大 • 补充耕地不实 • 保障措施不硬“第二轮”规划特点本轮规划从四个方面着手：• 正确把握编制背景 • 切实加强耕地和基本农田保护 • 切实加强规划管理保障措施 • 依法有序做好规划前期工作新思路• 危机性 • 战略性 • 历史性v立足科学发展v着重自主创新v完善体制机制v促进社会和谐规划背景耕地“三少”： 人均耕地少、优质耕地少、后备资源少19.51亿亩 18.26亿亩 （1997年） （2008年）净减少1.25亿亩减少的主要原因是1亿亩左右的生态退耕第三轮土地利用总体规划——耕地与国土整治耕地数量快速减少 1998=0.13 billion ha; 2009=0.12 billion ha Total decrease 10 million ha Rate of decrease 0.75 M ha/yr生态退耕耕地质量现状15等，平均等别为9.80等，优、高、中、低等地面积比例分 别为2.67%、29.98%、 50.64%、16.71%。

低于全国 平均耕地等别的耕地约占57%以上中国耕地等级质量调查 与评定：耕地后备资源约2 亿亩，水土光热 条件比较好的不 足40%到2020年，我国人口总规模将达到14.5亿人，为保障 粮食安全、生态安全、经济安全、政治安全、社会稳定， 必须稳定一定数量的耕地面积第三轮土地利用总体规划——建设用地1997～2008年，全 国城镇建设用地增 加2.8万平方公里 ，同期城镇人口增 加2.24亿人，人均 125m2 城市化进程中新增用地高位运行当前的形势——建设用地第三轮土地利用总体规划——建设用地英国A级公路我国高速公路基础设施超前建设、重复建设现象严重第三轮土地利用总体规划——建设用地城镇用地结构不合理我国城市工业用地比例超过20%，很多超过30%，甚至50%；用地产出效率低我国17个城市抽样调查，工业用地产出率不到发达国家20世纪80年代的2%40%以上低效利用，5%左右闲置（400万亩）农村空闲住宅多，农村居住用地与农村人口迁移逆向发展96-07年，农村人口减少约1.23亿人，农村居住用地反而增加130万亩国外大城市一般不超过15%土地利用现状与形势Ø人口高峰逼近，耕地保护Ø持续快速发展，建设用地Ø人地矛盾激化，土地生态Ø区域行业用地矛盾加剧，统筹协调Ø土地利用粗放，转变利用和管理伴随着经济高速发展的过程，农地 大量减少，非农用地比例不断提高 。

人地矛盾日益突出，耕地保 护任务日渐艰巨！如何在区域经济又好又快发展的前提 下，实现有限土地空间的可持续利用 ，确保经济社会可持续发展？新规划需要破解的重大问题• 加强耕地和基本农田保护问题• 促进节约和集约利用土地问题• 优化城乡用地结构和布局问题• 统筹区域土地利用问题• 协调土地利用与生态建设问题• 强化规划管理保障措施问题解决之道——土地利用总体规划逻辑框架投入：要素、技术、管理、制度 总抓手：重大计划工程产出：规划定位、行政能力、经济手段、政策工具、共识共建行动：建设、节地、调整、调控任务：耕地、占用、生态、空间、创新目标：耕地、节地、结构、 布局、整理、生态、调控目的： 粮食安全 持续发展 区域协调 生态文明 参与调控重 点 把 握• 调整思路：Ø 耕地保护（退、占、调、补）Ø 建设用地（总量、边界、功能、开源、节用）Ø 区域统筹（人均核算）• 摆正关系：Ø 存量流量（重存量）Ø 布局规模（重布局）Ø 结构数量（重结构）• 土地规划：Ø 调整生产空间（决心调整，严格管理）Ø 优化生活空间（宜居城市、美好家园）Ø 保护生态空间（优先布局，认真整治）七个目标Ø18亿亩耕地红线Ø地用水平明显提高Ø结构优化Ø区域城乡统筹用地格局基本形成Ø土地整理全面推进Ø土地生态建设明显见效Ø土地宏观调控能力不断增强五项任务Ø前提：严格保护耕地，统筹安排农地Ø重点：控制建设用地规模，推进节约集约用地Ø手段：加强国土整治，协调土地生态Ø主线：调整结构布局，统筹区域用地Ø突破口：规划制度创新，加强实施管理四大行动• 以建设促保护（耕地、基本农田）• 以节约促保障（建设用地）• 以调控促人地和谐（生态环境）• 以统筹促均衡发展（国土均衡发展）指标2010年2020年指标属性 总量指标耕地保有量1212012033约束性基本农田面积1040010400约束性园地面积12121333预期性林地面积2409224992预期性牧草地面积2619126025预期性建设用地总规模33743724预期性城乡建设用地规模24882665约束性城镇工矿用地规模8481065预期性交通、水利及其他用地规模8821022预期性 增量指标新增建设用地总量195585预期性建设占用农用地规模157460预期性建设占用耕地规模100300约束性整理复垦开发补充耕地规模100300约束性效率指标 人均城镇工矿用地（平方米）129127约束性在基本农田保护区划定中，可多划一定比例的基本农田，用于规划期内补划。

同时，列明可在基本农田保护区内安排的建设项目清单在不突破规划确定的基本农田规模的前提下，列入项目清单的建设项目占用基本农田时不再补划，简化相应用地报批程序1）预留建设占用耕地规模基本农田保护制度的完善创新之一：基本农田保护制度的完善创新之一：2）划定基本农田集中区与整备。