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操作实务ppp项目实施全流程解读 发布日期：2016-03-07来源：政府采购信息报/网编辑：宋珍珍文/唐蜜张丽吴怡雯李根黄飞翔陈金茹徐欢王冠PPP模式在我国处于初级应用阶段，政策制定者与实施者均处于探索实践中， 对这种模式的基本操作和流程均有待熟练掌握，对其理解和运用有待深化强化 为此，本期小编特别对PPP政府采购项目的阶段流程和采购方式选取作了介 绍和分析，希望对各地的PPP项目采购工作提供借鉴参考阶段流程一目了然识别阶段识别阶段是PPP项目的起始阶段，这一阶段更多的是判断，即判断一个项目 是否适合采用PPP模式这种判断从PPP项目的计划到论证，从财政部门、行业主管到社会资本，都 需要判断项目本身与PPP模式的契合度如果两者间的契合度比较低，那就没必 要再花太多精力去硬套PPP模式识别时，首先要通过总结近期相关领域PPP项目的实施情况，判断该行业发 展趋势;其次要对项目识别阶段的一些定义、概念中易于产生分歧之处进行解惑， 避免错误理解和使用PPP模式；最后落实到执行层面，当一个项目经过初步判断 具有使用PPP模式的条件和基础后，那接下来应当由谁来推动相关工作，使项目 顺利进入准备阶段?这也是本阶段需要明确的重要问题之一。

准备阶段在项目准备阶段，需要进行实施方案编制、物有所值评价和财政承受能力论 证等文件其中，物有所值评价是为了解决项目“能不能”采用PPP模式完成的 问题，而财政承受能力论证则主要是为了限制政府盲目上项目，减轻政府负债财政部《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》（财金 [2015]57号）发布后，全国各省各县市为争取自己的项目进入PPP示范项目库， 通常都会聘请PPP专业咨询公司开展项目准备阶段的咨询工作，其中主要的咨询 服务内容即为实施方案、物有所值评价和财政承受能力论证等编制工作采购阶段采购方式采购方式通常由所在地财政部门最终确定批准了实施方案，就相当于批准 了项目的采购方式1•竞争性磋商与竞争性谈判区别：首先，在社会资本方的确定及候选社会资 本方的推荐方法及评审标准方面，竞争性谈判最终由“价格”决定，而竞争性磋 商要看“综合条件”第二，在程序和时限层面，竞争性磋商在总体上要宽于竞争性谈判第三，在保证金层面，竞争性磋商明确规定，供应商未按照磋商文件要求提 交磋商保证金的，响应无效，而竞争性谈判无此明确规定第四，在重新评审标准上，竞争性磋商增加了重新评审的情形，赋予政府方 更多权利。

竞争性谈判规定：“除资格性审查认定错误和价格计算错误外，采购 人或代理机构不得以任何理由组织重新评审而竞争性磋商则规定：“除资格 性检查认定错误、分值汇总计算错误、分项评分超出评分标准范围、客观分评分 不一致、经磋商小组一致认定评分畸高或畸低的情形外，采购人或代理机构不得 以任何理由组织重新评审;采购人或代理机构不得通过对样品进行检测、对供应 商进行考察等方式改变评审结果2. 竞争性磋商如何应对投资人退出：如果意向投资人在竞争性磋商文件发出 后退出，那本次竞争性磋商无效，应二次采购如果一直没有意向的投资人可推 荐，建议选择邀请供应商的第一种方式：在省级以上财政部门指定媒体发布竞争 性磋商公告采购流程1•是否必须资格预审：依照《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》 第五条规定：“PPP项目采购应当实行资格预审项目实施机构应当根据项目需 要准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构 参与资格预审，验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争”这里的“应 当”是强制性规范，等同于“必须”，所以PPP项目采购必须实行资格预审2•资格预审具体流程：资格预审公告发布媒介。

资格预审公告应当在省级以 上人民政府财政部门指定的政府采购信息发布媒体上发布资格预审公告内容项目授权主体、项目实施机构和项目名称、采购需求、 对社会资本的资格要求、是否允许联合体参与、是否限定参与竞争的合格社会资 本的数量及限定方法和标准，以及社会资本提交资格预审申请文件的时间和地点资格预审评审小组项目实施机构、代理机构应成立评审小组，负责PPP项 目采购的资格预审和评审工作评审小组由项目实施机构代表和评审专家共5 人以上单数组成，其中评审专家人数不得少于成员总数的2/3评审专家可由项 目实施机构自行选定，但至少包含1名财务专家和1名法律专家项目实施机构 代表不得以评审专家身份参加项目评审资格预审结果有3家以上社会资本通过资格预审的，可继续开展采购文件 准备工作;通过不足3家的，应在调整资格预审公告内容后重新组织资格预审； 重新资格预审后仍不足3家合格的，可依法变更采购方式3•竞争性磋商采购只有一家供应商符合要求如何处理：根照《财政部关于政 府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法有关问题的补充通知》，采用竞争性磋 商方式的政府购买服务项目（含政府和社会资本合作项目），符合要求的供应商（社会资本）只有2家的，采购活动可继续进行;符合要求的供应商（社会资本）只 有1家的，采购人（实施机构）或代理机构应终止并重新开展采购。

4.竞争性磋商供应商由采购人、评审专家分别推荐的，专家推荐意见需公告 需注意的是，专家推荐意见要在成交阶段发布执行阶段项目执行阶段是指通过采购阶段选定社会资本后，PPP项目协议正式签署完 成后的阶段，这一阶段标志着PPP项目进入实质运行阶段在实践中，很多业内人士认为，项目执行阶段的核心是项目实施管理，如果 把PPP项目采购视为一场婚姻的话，那么对于PPP项目而言，更重要的是如何经 营好这段婚姻因此，项目执行阶段实施管理是保证项目后期稳定运营的有效途 径，稳定运营才是判断PPP项目成功与否的关键在漫长的“婚姻”中，我们无 法预期会发生的全部问题，但我们需要做到的是让PPP项目漫长生命周期中的一 切核心问题均有章可循移交阶段根据对PPP项目运作理解程度的不同，业界对于“移交”形式定义的理解还 存在一定差异，字面上容易理解为PPP项目执行完毕（特许经营期满）后项目资产 的移交财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）（财金【2014】113号文） 中明确指出了“移交形式包括期满终止移交和提前终止移交两个阶段”除113 号文规定外，若PPP项目采取TOT（Transfer-Operate-Transfer，移交-运营-移 交）运作模式，项目开始前的第一 T也应属于移交阶段的范围。

即PPP项目移交 阶段的移交范围包括“期前启动移交”、“提前终止移交”和“期满终止移交” 而从移交方式上看，又包括了“无偿移交”和“有偿移交”两种采购方式合理选取对于政府采购PPP项目，目前采购方式多倾向于较为刚性的公开招标采购方 式然而，由于PPP项目特点复杂，采购对象多为公共服务，且随着深化改革， 政府采购的环境也在不断发生变化，选择何种采购方式、如何选择，成为顺利完 成PPP政府采购项目的重中之重那么，在六种法定政府采购方式中，哪几种适 用于PPP政府采购?其优劣势分别是什么？公开招标和邀请招标・公开招标［优势］程序公开透明：全国范围内发布招标公告，开标时当众开封投标响应文件， 开标结束后立即交于专家评审，并最后确定候选人，过程透明规范社会资本方竞争充分：招标前通过社会媒体发出公告及公开发售标书，能够 尽量地扩大和保障社会资本方的知情权，使符合条件的社会资本都有充分竞争的 机会和权利降低成本：因为社会投资人的范围扩大，符合条件的社会资本会更加多样化， 报价也就多样化，公开发布公告，能够寻找到最佳的社会资本，从而降低成本［局限］适用范围有限：主要适用于采购需求中核心条件和技术经济参数明确、完整、 符合国家法律法规及政府采购政策，且采购过程中不作更改的项目。

PPP模式目 前在我国处于大力推广、积累经验的阶段，PPP项目中符合这样条件的项目不多招标过程耗时长：从项目审批到公布中标结果，要经过很多程序，花费时间 较多合同不允许谈判：签订合同时，不得通过谈判改变招投标文件的实质性条件 PPP项目采购评审结束后，采购结果确认谈判工作组的工作不涉及招标文件的核 心条款・邀请招标招标人选择范围：邀请招标针对的是已经对本次PPP政府采购项目有所了解 的实体，而且事先已经确定了投标人的数量，即邀请招标中投标人的数目有限， 竞争的范围有限，招标人拥有的选择余地相对较小公开招标是针对一切潜在的 法人或其他组织公开程度：公开招标中的所有活动都须严格按预先制定的程序标准公开进行; 邀请招标没有发布公告的程序，只是向潜在招标人发布邀请，因此公开程度没有 公开招标力度大，产生不法行为的可能性也大一些时间费用成本：虽然邀请招标不经历发布公告环节，但还要经历信息采集环 节后才能邀请潜在招标人在此方面，邀请招标的程序较公开招标复杂，时间成 本也较大邀请招标与公开招标相比，降低了无人投标而导致流标的风险，这对政府采 购中一些价格波动较大、专业性较强商品的采购是很有必要的［总结］总体来说，邀请招标在一定程度上弥补了公开招标的缺陷。

在邀请招标过程 中，当招标人对新建项目缺乏足够的经验，对其技术指标尚无把握时，可通过技 术交流会等方式进行信息采集，在收集了大量的技术信息并进行评价后，再向选 中的特定法人或组织发出招标邀请书，邀请被选中的投标人提出详细的报价潜在投标人可由招标方筛选确定，这在某种程度上降低了时间和精力成本， 还可防止恶性竞争因此在适用范围方面，在PPP政府采购项目专业性较强、市 场上符合参数要求产品较少、招标数量较少，以及招标项目具有保密性的情况下， 可米用邀请招标米购方式单一来源采购［优势］1•供货渠道稳定在单一来源采购中，项目法人与供货商一般具有长期稳定 的合作关系，供货渠道稳定2•采购程序及操作时间相对较短因为采购项目只针对一家供应商，无需经 过竞标比价等这类复杂环节，因此单一来源采购程序较为简化，大大缩短了采购 时间［局限］1•采购价格较高单一来源采购不存在比较，不能形成竞争机制，而且产品 一般都为进口，运费及关税等附加费较高，致使采购标的价格较高2•供货周期较长单一来源采购不能保证配件的及时供给，需提前储备，因 此存在占用采购方库存资金的现象3. 过于依赖特定一家供货商，存在一定的风险由于单一来源采购是一对一 的关系，如果供货厂家缺货，或在运送过程中出现问题，则不能保证采购标的及 时供给，存在一定的风险。

4. 容易滋生索贿受贿现象［总结］因此，除发生不可预见的紧急情况外，PPP项目应尽量避免采用单一来源采 购方式竞争性磋商和竞争性谈判・竞争性磋商［适用范围］根据有关规定，竞争性磋商采购方式的适用情形有五种：政府购买服务项目； 技术复杂或性质特殊、不能确定详细规格或具体要求的；因艺术品采购、专利、 专有技术或服务的时间、数量事先不能确定，不能事先计算出价格总额的;市场 竞争不充分的科研项目，以及需要扶持的科技成果转化项目；按招标投标法及其 实施条例必须进行招标的工程建设项目以外的工程建设项目前三种主要适用于 采购人难以事先确定采购需求或合同条款;第四种主要适用于科研项目采购中有 效供应商不足三家，以及需要对科技创新进行扶持的项目；第五种主要适用于政 府采购工程类项目［评审方式］1.分值设置应与评审因素的量化指标对应，磋商文件中没有规定的评审标准 不得作为评审依据2•磋商小组成员应独立评价、打分并汇总得分3.货物项目的价格分值占总分值的比重为30%至60%,服务项目的价格分值 占总分值的比重为10%至30%采购项目中含不同采购对象的，以占项目资金比 例最高的采购对象确定其项目属性4•价格分统一采用低价优先。