公共管理学(第五章).ppt

公 共 管 理 学,主讲教师：刘彩虹,第五章 公共管理的主体----非营利组织,非营利组织（Not-for-Profit Organization，NPO）是指不以营利为目的，主要从事公益和慈善类活动的一类组织非营利组织的兴起是由于第一部门和第二部门，即政府与市场的职能和力量的欠缺在过去的几十年间，国外的非营利组织飞速发展中国的非营利组织自80年代起,在市场改革与社会转型过程中也加入了世界发展潮流，获得前未有的发展它们在教育、环保、扶贫、救灾、社区建设等领域都发挥着重要的作用主要内容,第一节 非营利组织概述 第二节 转轨时期我国非营利组织的形成与发展 第三节 我国非营利组织的发展面临的挑战,第一节 非营利组织概述,一、非营利组织的内涵二、非营利组织的特征三、中国非营利组织的类型四、非营利组织的作用五、几个需要澄清的问题,返回,一、非营利组织的内涵,1.非营利组织的词源意义2.相关概念3.对非营利组织的不同界定,返回,1.非营利组织的词源意义,NPO(Not-for profit Organization)是一个自美国发源并向世界流传的新名词，中文将其译为非营利组织，香港译为非牟利组织。

它的原义，指的是由私人为实现自己的某种非经济性愿望或目标而发起的各种各样的社会机构或组织其中不仅包括基金会、慈善筹款协会等公益类中介组织，也包括社交联谊、互助合作、业主和专业协会等互益类组织，还包括私人创设的学校、社会福利服务机构、艺术团体、博物馆、研究机构等服务类组织，美国甚至把教堂也归入NPO1973年，美国学者列维特首次使用第三部门(Third Sector)这个名词，用以统称这些处于政府和私营企业之间的社会组织此后这个概念在美国被频繁使用，并且流传到全世界国际著名的管理学大师德鲁克曾在1994年提出,“知识社会必然是由三大部门组成的社会：一为公共部门，即政府；另一为私人部门，即企业，还有一个为社会部门 这个社会部门就是第三部门美国学者称NPO是“公民社会的个人组织，是民主社会合作网络的关键部分” 返回,2.相关概念,在各国，还有不少与非营利组织并存的其他词汇，如慈善部门（Charitable Sector）、志愿者部门（Voluntary Sector）、免税部门（Tax-exempt Sector）、非政府部门（NGO或nongovernmental organization）、社会经济(Social Economy)、公民社会（Civil Society）甚至公民网络、网络组织等等。

尽管各国使用的名词不同，意指的概念其实大同小异，都是指政府与私营企业之间的那块正规或非正规的制度空间鉴于非营利组织（NPO）一词可望文生义，体现与企业的本质差别，所以，本课程沿用NPO和NPO部门来表现这个既非政府又非企业的第三领域空间返回,3.对非营利组织的不同界定,(1)从法律上给出定义(2)根据组织资金来源加以定义(3)根据组织的“结构与运作”来定义(4)中国对非营利组织的界定(5)中国非营利组织类型,返回,(2)根据组织的资金来源加以定义,例如根据联合国国民经济核算体系的标准，如果一个组织的一半以上收入来自以市场价格销售的收入，就是营利部门；如果一个组织的资金主要依靠政府的资助则是政府部门；如果一个组织一半以上的收入不是来自于以市场价格出售的商品和服务，而是来自其成员缴纳的会费和支持者的捐赠则是非营利的第三部门组织 这一定义难以应用于中国，因为从资金来源的角度加以定义，很难确定一个具体的比例，而且不同国家的差异很大，例如美国非营利组织有31.3%的资金来源政府资助，荷兰非营利组织近90%的资金来源于政府返回,(3)根据组织的“结构与运作”来定义,这一定义是美国约翰—霍布金斯大学非营利组织比较研究中心提出的，它着眼于组织的基本结构和运作方式。

即符合以下五个条件的组织即是非营利组织：一是组织性组织性意味着有内部规章制度，有负责人，有经常性活动纯粹的非正规的、临时积聚在一起的人不能被认为是非营利领域的一部分非营利组织应该有根据国家法律注册的合法身份，这样才能具有契约权，并使组织的管理者能对组织的承诺负责；二是民间性非营利组织不是政府的一部分，也不是由政府官员主导的董事会领导但这不意味着非营利组织不能接受政府的资金支持；三是非利润分配性非营利组织不是为其拥有者积累利润非营利组织可以盈利，但所得必须继续用于组织的使命，而不是在组织缔造者中进行分配；四是自治性非营利组织能控制自己的活动，有不受外部控制的内部管理程序；五是志愿性无论是实际开展活动，还是在管理组织的事物中均有显著程度的志愿参与特别是形成有志愿者组成的董事会和广泛使用志愿工作人员返回,(4)中国非营利组织的界定,在中国目前的情况下，西方学者提出的关于非营利组织的界定都难以采用如法律上的定义在一国之内十分准确，但由于各国法律大相径庭，无法用于比较研究而且中国有关非营利、非政府组织的法律还在制定或修改之中，因此，采用这一定义并不合适 如果严格按照第三种定义，我国绝大多数社会团体都将被排除在第三部门之外。

因为它们可能都不完全符合民间性、自治性，甚至志愿性的条件事实上，这一定义只是特别适合美国，并不利于国际比较因此，最简单的办法还是笼统地采用排除法，即将财政拨款的政府作为“第一部门”，以营利为目的的企业作为“第二部门”，而其他社会组织均属于“第三部门”，即非营利组织界定中国的非营利组织，宁可采用一个更为宽泛的定义，而在研究的组织类型上可以有所轻重因此，我们可以将问题转换为中国的第三部门都包括哪些类型的社会组织，而不去过分注重这些组织应该具有哪些属性，等未来中国的各类社会组织调整到位后，再进一步深入探讨其属性，这样可能更为现实一些返回,二、非营利组织的特征,由于研究领域、视角和方法的不同以及对非营利组织的定义的差异，人们对非营利组织的特征的认识也是多种多样的，但总体而言非营利组织体现出下特征： 1.非营利性 2.非政府性3.公益性这是由非营利组织的性质决定的非营利组织的存在基础在于满足社会多样化的需求，以公共利益为为目标取向，以共同价值观为思想基础，通过有组织的活动参与公共事务管理，提供公共产品和服务 4.自主性非营利组织是与政府组织、市场营利组织相并列而存在的独立社会组织体系,拥有相对的自主权,在人事、财务、机构设置、内部管理等方面享有较为广泛的活动空间。

5.志愿性公众的积极参与和自愿合作是非营利组织存在、发展的基础,组织组建和加入其中一般都是自愿，其组织成员往往具有强烈的使命感和奉献精神,通常以志愿服务的形式接受社会的检验返回,1.非营利性,非营利组织向整个社区或社会提供一定的货物或劳务，既不考虑其成本是否由取得它们的人偿付，也不考虑获得这些货物或劳务的人是否是那些付费的人因而，没有利润刺激，也没有能够获得红利的个人股东，因此与市场中的营利组织相区别但非营利性并不意味着非营利组织在运作的过程中不会营利，而是侧重强调它不是以营利为目的实际上非营利组织承受着财政上的压力，甚至有时开展营利性活动，以此取得一些收益从这个角度讲，它们的功能是营利的，否则就无法维持运转但这些收益并不是返还给所有者和管理经营者，而是投入到体现和反映组织宗旨的社会公益活动中去，服务于组织的基本使命所以，非营利组织的实质是“非营利分配性”因此，非营利组织提供的服务可以不免费，即应该区分服务享受对象的具体情况，实行不同的服务提供形式，或无偿提供，或低价提供，或付酬提供返回,2.非政府性,非政府性也有学者称之为民间性，是指这些组织不能像政府一样通过征税等手段获取资金、财产，以作为自身运作的支持，非国家的社会联系和协调机制明显,因而有别于政府组织。

非营利组织不隶属于政府，其活动不受政府的制约，即使接受政府的资助，也仍然独立于政府之外，具有独立的法人资格和责任能力返回,三、中国非营利组织的类型,,返回,,三、中国非营利组织的类型,民政部门登记注册的非营利性组织分为两大类：“社会团体”（简称“社团”）和“民办非企业单位”（简称“民非”）社会团体是指中国公民根据自愿组成,为实现会员共同意愿,按照其章程开展活动的非营利性社会组织，包括各种慈善会、基金会、学会、协会、联合会、研究会等民政部将社团分为五大类：学术团体、行业团体、专业团体、联合性团体和基金会民政统计年鉴的数据显示，政府更加倾向于支持前两类社团的发展2002年的注册社团中，这两类组织占了近60％ 民办非企业单位是是指企业事业单位,社会团体和其他力量以及公民个人利用非国有资产举办的,从事非营利性社会服务活动的社会组织,如托儿所、残障人士服务中心、老人院、研究所、文化中心等这类机构以前大多是国家所有或集体所有，现在通过各种途径被民营化民办非企业单位与社会团体的区别是前者是非会员制组织，后者是会员制民办非企业单位是否属于非营利组织在我国存在较大争议返回,三、中国非营利组织的类型,改革伊始，科学技术在现代化当中的作用就被一再强调。

1978年后，在文革中被解散的学术团体迅速恢复，同时成立了大量新的学会在几次清理整顿当中，学术团体的数量波动也不如其他社团那么大返回,行业协会是市场化和非国有化的产物改革前计划经济体制下没有行业协会的活动空间随着政府逐渐退出国有企业的微观管理，以及越来越多非国有企业产生，国家意识到行业协会在促进信息交流和成员企业自我管理方面能扮演十分重要的角色因此，政府一改其风格，近年开始大力促进行业协会发展三、中国非营利组织的类型,人民团体是指那些参加政治协商会议的8个群众团体(工会、妇联、共青团、科协、工商联、青联、侨联、台联)根据《社会团体登记管理条例》规定，这些群团组织不必在民政部门登记注册返回,人民团体被定位为党和国家与人民群众之间的双向的桥梁与纽带一方面，人民团体协助执行党和国家的各项政策、命令，并向人民群众传达；另一方面，了解和收集人民群众的意见、观点和利益，并带回到党和国家的政策制定过程当中所有人民团体都呈现伞形组织结构，在全国各地建立了成千上万个分支机构和附属团体，拥有数以百万的会员准政府组织可分为两大类，一类是人民团体，另一类是其它准政府组织三、中国非营利组织的类型,工会是为了维护工人的权利和利益，但在中国同时也承担了安抚或动员工人，以实现党和国家的特定政治目标。

角色双重性常常导致工会与国家之间发生冲突.由于中国经济近年来大规模非国有化，工会也处在重新定位当中共青团是先进青年的群众组织，是党的助手和后备军，主要功能是吸引和教育优秀青年但在1990年代，共青团对年轻人的吸引力却在下降1990年代中期之后，尽管成员数量依然在增长，但是基层组织却在减少，这也和公有部门的萎缩有关在新世纪，共青团也开始向私有部门渗透，使得基层团组织数量略有上升中国科协是科学家和工程师的组织除了直接管理近200个全国性自然科学技术学会外，中国科协在省、市、县拥有2，600个地方组织，挂靠各级科协的科技类学会、协会和研究会达到42，000家更重要的是，在县以下还存在一个巨大的科学技术组织网络体系，如科协所辖的农村专业技术协会和工会所辖的职工技术协会返回,三、中国非营利组织的类型,全国工商联成立于1953年，是一个代表工商业者利益的组织后经经国务院批准，工商联同时自称中国总商会采取这么一个“新面孔”表明它将弱化“统一战线”的角色，而强化其经济角色和民间角色全国工商联会员由企业、团体和个人构成，拥有遍及全国的地方商会网络，包括3，059个县及县以上的地方商会，其中主要城市商会358家，覆盖了全国95％的行政区。

县以下，还有18，481家镇和街道商会，其中461家成立于2001年不同层次商会之间的关系是非正式的和松散的全国工商联为省级以及地方工商联提供业务指导，而省工商联又为相应的地方工商联提供业务指导，但是全国和省工商联都没有权力向下一级商会颁布命令 除了工商联之外，私营企业主也可以同时加入地方的个体协会或者私营企业主协会工商局是这两个组织的业务主管单位依托工商局系统，个协和私企协会的网络也遍布全国各个地区，在为成员提供服务方面与工商联之间存在一定竞争尽管这两个组织也都是自上而下的结构，每个地方协会实际上都是独立的，由相应的地方工商局管理。