国家教育考试评分救济手段之纠偏-基于62份裁判文书的分析.docx

国家教育考试评分救济手段之纠偏基于62份裁判文书的分析 摘要：在国家教育考试中，考生申请考试信息公开的目的不是满足信息公开请求权，而是基于对考试评分行为的异议通过复核查卷改变考试评分结果，从而维护其受教育权但是，通过对62份裁判文书的分析可知，现阶段以信息公开请求权为基础的救济途径并不足以实现考生的诉求，2019年修订后的《中华人民共和国政府信息公开条例》第14条更进一步增强了不予公开的合法性为此，文章在对卷宗阅览权进行界定的前提下，将信息公开请求权与卷宗阅览权进行比较，从而分析卷宗阅览权在考试评分救济制度中的权利保障优势在此基础上，文章重新设计以卷宗阅览权为请求权基础的考试评分救济路径，通过认定考试评分行为的可诉性以及确定司法审查的强度和标准，更好地保障考生的受教育权关键词：国家教育考试，考试评分行为，权利救济，信息公开请求权，卷宗阅览权，受教育权基金项目：国家社科基金青年项目（19CFX023）；东南大学教育部教育立法基地暨江苏高校“青蓝工程”资助项目一、问题的提出近年来，在国家教育考试中，越来越多的考生因对成绩不满而向教育考试机构提出信息公开申请，要求复查核分对此，教育考试机构一般以《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）等法律法规中的“国家秘密”“工作机密”“信息不存在”条款为依据拒绝公开考试信息，一些考生以此为由向法院提起信息公开诉讼。

纵观系列国家教育考试信息公开纠纷案件发现，法院在审理该类案件时的裁判思路是以形式审查为标准，重点审查教育考试机构作出的不予公开决定是否有充分的证据支持，而不涉及考试评分中的实质内容，尊重教育考试机构的学术判断权如在“闻英吉诉江苏省教育考试院信息公开案”（以下简称“江苏高考查卷案”）[1]一审中，法院援引教育部、国家保密局印发的《教育工作中国家秘密及其密级具体范围的规定》（以下简称《密级规定》）第5条，认为高考答卷虽“不属于国家秘密，但只限一定范围的人员掌握，不得擅自扩散和公开”，并且“一定范围的人员”原则上不包括考生在内同时，法院还根据《普通高等学校招生全国统一考试评卷工作考务管理办法》（以下简称《考务管理办法》）和《2015年普通高等学校招生全国统一考试考务工作规定》中“高考答卷以及答卷扫描图片按国家秘密级事项管理”的规定，进一步认为考生申请公开的事项系《政府信息公开条例》第14条规定的“涉及国家秘密的政府信息”而不予公开那么，对于那些不属于国家秘密却又不应公开的考试信息在《政府信息公开条例》中的定位及不予公开背后的考量是什么？对此，一般情况下，法院仅援引既有规范，并未作过多的解释，由此引发了考生的疑问。

权利与权力的对立关系揭示出，公民的权利得不到有效的救济势必会滋生权力的滥用近年来，这样的事件屡见不鲜，“华南理工8名研究生复试成绩被修改”①、“湖北经济学院多人考研成绩被改”②事件是其中的典型对于这些问题，理论界已给予一定程度的关注譬如有学者认为要尽快建立多元化的定密争议解决、秘密审查以及解密机制，从而推动政府信息公开[2]同时，也有学者提出要提高行政机关的证明责任标准，加大法院的司法审查力度[3]从保障公民信息公开请求权的角度来看，这些方案有一定的可取之处但是，由于国家教育考试的考试评分行为直接影响公民受教育权的实现，所以考生申请信息公开的最终目的并不是满足信息公开请求权，而是借助信息公开请求权的行使，通过复核查分的方式寻找相关的证据，实现自身受教育权的救济这样看来，以信息公开请求权为中心构建的方案无法从根本上解决问题因此，文章就此展开研究文章在中国裁判文书网和“北大法宝”两大网络检索平台上分别以“考试信息公开”“考试查卷”为关键词进行搜索，同时设定截止时间为2020年1月，得到相关裁判文书共101份，其中涉及国家教育考试信息公开纠纷的裁判文书为62份在62份裁判文书中，一审裁判文书为44份，二审裁判文书为17份，再审裁判文书为1份；基层人民法院裁判文书为30份，中级人民法院裁判文书为30份，高级人民法院裁判文书为2份。

文章在分析考试评分纠纷中现阶段以信息公开请求权为中心的救济通道存在困境的基础上，提出以卷宗阅览权为请求权基础设计新的考试评分救济路径，以更好地保障考生的受教育权二、信息公开请求权：现有考试评分救济途径及其困境在国家教育考试中，教育考试机构作出的考试评分决定事关考生受教育权的实现为保证自身的受教育权得到救济，考生通过申请信息公开的方式寻求对考试评分结果的纠正，但行政机关和法院依据《政府信息公开条例》等规定作出不予公开的决定有鉴于此，文章选取既有的62份裁判文书为样本展开全面系统的研究，呈现以信息公开请求权为基础的救济现状，并进一步分析现有救济途径存在的困境一）以信息公开请求权为基础的救济现状自《政府信息公开条例》将法律法规授权组织、教育等企事业单位的信息公开纳入适用范围以来，以复查核分为目的请求教育考试机构公开考试信息，已成为一项日益迫切的利益诉求在既已发生的国家教育考试信息公开案件中，考生申请公开的事项主要包括以下几个方面一是申请公开考生本人的答卷如在“杨潇雨诉湖北省教育考试院信息公开案”[4]中，原告为核实本人成绩的准确性而向被告申请公开自己的答卷二是申请公开评分标准如在“谷山龙川诉北京市教育考试院信息公开案”[5]中，原告对试卷中部分题目的评分标准存疑，遂向被告申请公开试卷的评分标准。

三是申请公开命题人员名单如在“张义诉湖南省教育考试院信息公开案”[6]中，原告认为语文试卷部分题目出题有失偏颇，申请公开命题人员名单四是申请公开答题卡扫描图像如在“宋逸凡诉湖北省教育考试院信息公开案”（以下简称“宋逸凡案”）[7]中，原告因估计分数与实际分数相差太大，而怀疑本人的答题卡设置有误，遂向被告申请公开考生本人的答题卡扫描图像五是申请公开选测科目各等级分数线如在“江苏高考查卷案”中，原告因怀疑成绩有误，而向被告申请公开选测科目各等级的分数线对于这些主张，行政机关和法院根据《政府信息公开条例》等法律法规的规定作出不予公开的决定概括来说，理由主要包括如下几点其一，申请事项属于国家秘密根据《密级规定》，启用后的评分标准、命题人员名单属于国家秘密，不能予以公开；根据2009—2019年《普通高等学校招生全国统一考试考务工作规定》（以下简称《考务工作规定》），答题卡扫描图像按国家秘密级事项管理，不能予以公开其二，申请事项属于工作机密如在“宋逸凡案”中，被告认为根据《密级规定》第5条第5项，考生答卷虽“不属于国家秘密，但只限一定范围的人员掌握，不得擅自扩散和公开”其三，考生所申请的政府信息不存在。

譬如在“江苏高考查卷案”中，面对原告公开历史科目各等级分数线的申请，法院认为，根据《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第2条中的“行政机关向申请人提供的政府信息，应当是现有的，一般不需要行政机关汇总、加工或重新制作”，原告申请公开的选测科目等级不是按照分数线划分的，而是按照考生成绩排名确定的，分数线不是已经存在的政府信息，而需要被告加工整理，被告可以不予公开教育考试机构依据《政府信息公开条例》等法律法规中的“国家秘密”“信息不存在”条款拒绝公开考试信息，是于法有据的，对此法院也予以认可但是，对于那些不属于国家秘密而又真实存在的考试信息，法院仅援引既有规范，并未作过多的解释，由此引发了考生的疑问如在“江苏高考查卷案”二审中，原告提出“考生答卷、答题卡扫描图像等已依法被认定为不属于国家秘密的考试信息，经教育部门同意后可以公开”对此，法院依据《政府信息公开条例》的规定支持教育考试机构不予公开的决定，不过并未进行详细阐述对于不属于国家秘密而又不宜公开的考试信息，其背后的考量主要有两个方面一是会影响社会稳定信息公开旨在体现国民主权原则，以促进公民知情权的实现[8]尽管我国宪法没有对知情权进行明文规定，但这并不妨碍我国《政府信息公开条例》保障公民知情权这一目的的确立。

在依申请公开的事项上，根据修订前的《政府信息公开条例》第13条的规定，公民基于自身生产、生活和科研等特殊需要，方可申请获取相关信息，而2019年修订后的《政府信息公开条例》删除了这一条款，取消了申请主体资格的限制，规定“只要公民提出申请，政府就应受理”[9]在取消申请主体资格限制的情况下，势必会有大量的考生申请信息公开，而如果这些信息都必须公开，那么这不仅会增加教育考试机构的负担，也会影响招生录取工作的顺利展开另外，如果不特定公众关于公开考试信息的申请被允许，那么他们继而还可对答案、评分标准等提出异议，这势必会影响到考试秩序与社会稳定[10]二是会破坏考试的客观与公平我国台湾地区相关规定指出，在考试成绩公布后，“不应循应考人之要求任意再行评阅，以维持考试之客观与公平”③在修订后的《政府信息公开条例》已经取消申请主体资格限制的背景下，如果行政机关和法院应考生的要求而允许其随意查看答卷、答题卡等考试信息，以查卷为名行提分之实，那么这势必会破坏考试的客观与公平可见，对于那些不属于国家秘密而又不宜公开的考试信息，教育考试机构主要出于维护社会稳定的需要而不予公开其依据的是修订前的《政府信息公开条例》第8条规定的“行政机关公开政府信息，不得危及社会稳定”。

然而，对于这条规定存在两种不同的意见：一种意见认为这是一种行为规则，也就是指行政机关在公开政府信息过程中不得危及社会稳定；另一种意见认为这是一种范围规定，意思是行政机关不得公开危及“社会稳定”的政府信息[11]473由于该条款在理论和实践中存有上述两种不同的意见，法院很少直接援引该条款进行裁判不过，修订后的《政府信息公开条例》第14条明确规定，行政机关不得公开“可能危及社会稳定的政府信息”，为教育考试机构的行为提供了明确的法律依据二）存在的困境实际上，在信息公开框架下，考生要求教育考试机构公开考试信息，就要受到“信息公开制度内在逻辑的制约”[12]，特别是修订后的《政府信息公开条例》第14条将“公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的政府信息”纳入绝对不予公开的事项，进一步增强了考试信息不予公开的合法性考生的权利诉求在信息公开制度下难以得到较好实现，修订后的《政府信息公开条例》第5条中“以公开为常态，以不公开为例外”原则的确立并不足以成为考试信息公开的合法理由我国《政府信息公开条例》的目的是保障公民的信息公开请求权，确保公民能够依法获得政府信息[13]在国家教育考试信息公开案件中，考生申请考试信息公开的利益诉求是否仅仅是获取政府信息以满足信息公开请求权呢？从表面来看，似乎如此。

如在“宋逸凡案”中，考生申请信息公开的理由及用途是“查看考生本人的试卷信息”对此，法院也予以认可如在“蒋青松诉上海市教育考试院信息公开案”[14]中，二审法官指出，原告申请信息公开的目的是“查阅其女儿的答卷情况”但通过进一步分析相关案件可以发现，考生申请信息公开的目的并不是满足知的权利——信息公开请求权，而是基于考试评分行为有误的认识，借助信息公开请求权的行使，通过复核查分的方式寻找相关的证据，从而获得受教育权的救济如在“杨婷婷诉福建省教育考试院案”[15]中，原告称其高考成绩出现了由初始查询结果586分变为364分的情况，故怀疑其试卷被调包，这一点在其司法鉴定检验报告书中也得到了确认④可见，在现有理论和实践因素的制约下，考生通过信息公开的方式寻求对受教育权的救济不仅行不通，而且稍显间接考生既然认为考试评分行为有误，那么为何不直接就考试评分行为提起行政诉讼，而通过申请信息公开这一间接的方式实现对考试评分的救济呢？这是因为，在现有的司法实践中，法院以考试评分行为不属于行政行为为由直接否定考试评分行为的可诉性如在“吕文诉江苏省无锡市教育局行政复议案”[16]中，法院认为考试评分行为属于专业的学术评价行为，不是具体行政行为，因而不在。