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行政法和行政诉讼法闫尔宝：新《行政诉讼法》中的第三人确定标准论析 　　作者介绍：　　闫尔宝：南开大学法学院副教授　　摘要 新《行政诉讼法》要求了两种确定第三人的标准第一标准，即“和被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼”标准，该种标准将第三人限定为行政程序中的相对人，且“没有提起诉讼”又能够做“实质意义”和“描述意义”两种不一样的了解第二标准，即“同案件处理结果有利害关系”标准，该种标准之下，和提起行政诉讼的相对人存在民事协议关系的当事人，不宜列为行政诉讼第三人；在行政复议变更原行政行为引发行政诉讼的案件中，不宜将原行政行为作出机关列为第三人　　关键词行政诉讼第三人；确定标准；民事协议当事人；行政复议变更　　在《行政诉讼法》修订内容之中，相关行政诉讼第三人的要求发生了较大改变除给予第三人对一审裁判的上诉权之外，还详细区分了第三人确定的两种情况，或说明确了第三人确定的两个标准，由此使行政诉讼第三人制度深入完善不过，经过考察目前行政诉讼第三人确定标准的不一样解读方法，本文认为，现在对行政诉讼第三人确定标准的了解连带对其范围的划定仍存在深入检讨的余地以下不揣冒昧，谈些个人见解，以就教于学界同仁。

　　1990年10月1日开始实施的《中国行政诉讼法》(以下简称“1990年行诉法”)第27条对行政诉讼第三人作出了以下要求：“同提起诉讼的详细行政行为有利害关系的其它公民、法人或其它组织，能够作为第三人申请参与诉讼，或由人民法院通知参与诉讼”该条要求包括行政诉讼第三人的两个内容：1.第三人确实定标准第三人必需和被诉详细行政行为含有利害关系；2.第三人参与诉讼的程序，即依申请参与和人民法院依职权通知参与两种情况上述法律要求为行政诉讼第三人确定提供了法律依据，也为和被诉详细行政行为有利害关系的当事人进入诉讼程序、维护本身的正当权益提供了法律保障根据立法机关的说明，设置第三人参与诉讼制度，“有利于人民法院查明事实，确保案件的审判质量，也有利于简化诉讼程序，节约诉讼时间和诉讼费用”为配合立法对第三人要求的实施，最高人民法院1991年公布实施的《有关落实实施若干问题的意见(试行)》(以下简称“试行意见”)第21条对第三人作出了深入解释，将“同提起诉讼的详细行政行为含有利害关系”解释为“和被诉详细行政行为含有法律上的权利义务关系”同时，增加要求“第三人有权提出和本案相关的诉讼请求；对人民法院的一审判决不服，有权提出上诉”。

在2021年最高人民法院公布实施的《有关实施若干问题的解释》(以下简称“若干问题的解释”)之中，相关第三人程序权利的要求得到了延续　　2021年11月1日修订、2021年5月1日开始实施的《中国行政诉讼法》(以下简称“新行诉法”)第29条对行政诉讼第三人作出了新要求对比《行政诉讼法》修订前后对行政诉讼第三人的要求，能够发觉以下改变：一是将“同被诉详细行政行为有利害关系”的表述修改为“同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼”(“行政行为”替代“详细行政行为”且增加“和该行政行为有利害关系的人没有提起诉讼”的限定条件)；二是增加了“同案件处理结果有利害关系的”能够作为第三人的情况；三是增加一款，要求“人民法院判决第三人负担义务或减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉”　　上述第一项改变并未实质改动“1990年行诉法”相关第三人确定的标准，只是在立法表述上愈加严谨，也愈加符合该类第三人出现的实际情形，即在其它利害关系人提起行政诉讼而本人未提起诉讼的情况下，有必须使其以第三人身份出现；第三项改变实质是对最高人民法院先前两个司法解释合理要求的吸收，深入明确第三人对一审判决享受提起上诉的权利第二项的改变为新法增加内容，即增加了第三人确定的一项新标准——和案件处理结果有利害关系的人也能够作为行政诉讼第三人。

综合起来，“新行诉法”对行政诉讼第三人确实定标准由旧法要求单一的“同提起诉讼的详细行政行为有利害关系”标准，增加为两个标准，一为“同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼”，二为“同案件处理结果有利害关系”　　二、“同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼”标准的分析　　“新行诉法”在“1990年行诉法”“同提起诉讼的详细行政行为有利害关系”要求的基础上增加了“但没有提起诉讼”的限定表述，其用意何在？不加上该限定词是否可行？本文认为，该限定表述含有以下意义：　　(一)将该种情况下的行政诉讼第三人限定为行政程序中的相对人　　“1990年行诉法”实施以后，根据立法机关的说明和理论界的阐释，在“同提起诉讼的详细行政行为有利害关系”标准之下，能够成为行政诉讼第三人的除在行政程序中处于被管理者地位的行政相对人之外，还包含特定情况下的行政机关其经典情况是：计划部门同意了甲的建房申请，但甲的房屋被水利部门以违章建筑强制拆除，甲对水利部门的拆除决定不服，起诉人民法院假如人民法院判决拆除决定正当，那么甲就会向计划部门提出赔偿建房损失的要求为此，计划部门能够作为第三人参与诉讼理论上将此种情况下的第三人概括为“两个或两个以上的行政主体基于同一事实、针对同一对象作出了相互关联或相互矛盾的行政行为”。

实际上，在立法机关当初的说明中即指出，行政机关在特殊情况下作为行政诉讼第三人参与诉讼，不属于和被诉详细行政行为存在直接利害关系的情况，而是属于间接利害关系的情形此种利害关系并非直接针对被诉详细行政行为而言，而是因为人民法院对被诉行政机关另一行政行为正当是否的判定，将影响到作为第三人的行政机关法律责任的负担即此种情况下作为第三人的行政机关是和行政诉讼案件审理结果存在关联　　将和被诉行政行为含有间接利害关系的行政机关纳入行政诉讼第三人范围，含有一定合理性前述所举案例中，假如作为第三人的计划局参与诉讼，人民法院将对水利部门作出的行政决定是否符合百分比标准、是否显失公正进行更加好的衡量不过，因为立法并未要求和案件处理结果存在利益牵连的情形，因此，为了将前述案例中作出和被诉行政行为内容矛盾的行政机关纳入到诉讼之中，即只能借助于法律解释的方法(“间接利害关系”)　　在“1990年行诉法”修订以后，上述问题得到了通常性处理因为在“新行诉法”要求之中，在“同被诉行政行为有利害关系”这一旧有表述方法之外，又增加了“但没有提起诉讼”的限定语，从中国行政诉讼“民告官”的制度定位出发，提起行政诉讼的必定是行政相对人，不可能包含行政执法机关。

有上述限定语的使用，新法中所要求的“同被诉行政行为有利害关系”的第三人，必定不再包含前述所举案例中的行政机关，而仅限定为行政程序中的行政相对人同被诉行政行为有利害关系，通常来说，就是含有原告资格，能够以自己名义提起行政诉讼，假如没有提起诉讼，其它利害关系人提起诉讼，能够作为第三人参与诉讼”　　(二)“没有提起诉讼”包括两种第三人情形　　1.“没有提起诉讼”含有实质意义和被诉行政行为有利害关系而没有提起诉讼的第三人情况较多，其中，有的属于原来就能够以原告身份提起诉讼，但因为多种原因此没有提起诉讼此时，“没有提起诉讼”的限定含有实质意义，是对这类第三人真实情况的客观描述比如，治安案件中的加害人和受害人，双方含有直接利益对立关系，其中任何一方全部有可能针对治安行政处罚决定提起行政诉讼但在特定情况下，比如加害人即使认为处罚较重，但其考虑到时间、诉讼费用等成本原因没有提起行政诉讼，而此时受害人则认为处罚偏轻提起了行政诉讼此种情况下，加害人完全符合立法所要求的“没有提起诉讼”的情形除上述情况外，含有实质意义的“没有提起诉讼”还包含以下情况，即“行政机关的同一详细行政行为包括两个以上利害关系人，其中一部分利害关系人对详细行政行为不服提起诉讼，人民法院应该通知没有起诉的其它利害关系人作为第三人参与诉讼”。

　　2.“没有提起诉讼”仅有描述意义　　此种情况下的第三人“没有提起诉讼”并非是指该相对人有提起行政诉讼的真实意愿，而是其根本不可能提起行政诉讼，只不过因为其它利害关系人已经提起了行政诉讼，因第三人的权益直接和被诉的行政行为相关，为此，其在她人提起的行政诉讼中，为了维护本身权益，有必须以第三人身份介入到诉讼中来从某种意义上说，此种情况下的第三人是被动进入诉讼程序之中比如土地权属行政裁决案件中，人民政府裁决某块争议土地归甲村全部，和甲村发生争议的乙村不服提起行政诉讼，因为裁决行为客观上有利于甲村，所以，其对裁决行为不可能提起行政诉讼，只不过因为乙村已经就裁决提起行政诉讼，因此其为维护本身权益，就有必须以第三人身份参与到诉讼中来通常而言，当存在利益完全对立(没有任何协调余地)的双方当事人的情况下，“新行诉法”所要求的“没有提起诉讼”就只含有了事实描述意义　　三、“同案件处理结果有利害关系”标准的分析　　如前所述，“同案件处理结果有利害关系”标准实际上将作出内容相互矛盾的行政行为的行政机关作为第三人的情况进行了涵盖，由此使第三人确实定标准要求得更为科学现在的问题是，在“新行诉法”之下，除前述行政机关作为第三人的情况外，“同案件处理结果有利害关系”的涵盖范围还可划到何种程度？对此，本文关键讨论以下两个问题。

一)民事协议一方当事人可否成为第三人　　1.“新行诉法”下的通常看法在“1990年行诉法”实施期间，借助于对行政诉讼原告资格的解释，能够间接得出以下结论，即和提起行政诉讼的行政相对人存在民事协议关系的其它个人或组织，不能在行政相对人针对相关行政行为提起诉讼的行政案件中作为第三人如针对原告资格的判定问题，通说认为，和被诉详细行政行为含有法律上的权利义务关系是指和被诉行政行为含有直接利害关系假如相关个人或组织和行政相对人之间含有民事协议关系，其和处分行政相对人权益的详细行政行为之间还间隔着一层民事法律关系，不能以原告身份起诉该详细行政行为，其和行政相对人之间的民事协议纠纷能够经过民事诉讼得到处理借助此种分析能够推论：和行政相对人含有民事协议关系的其它个人或组织，在行政相对人对相关行政行为提起行政诉讼的时候，一样不能作为行政诉讼第三人，理由同上　　在“新行诉法”将“同案件处理结果含有利害关系”作为第三人确定的标准以后，第三人是否涵盖和行政相对人存在民事协议关系的其它公民个人或组织呢？　　立法机关对新法的解读支持将该类情况归入到第三人范围之中，并举出以下案例：原农村土地承包经营户将其承包的土地流转给其它个人经营，农业部门或乡镇政府干预，该原承包的农户能够向法院起诉，已取得土地经营权的个人能够作为第三人参与诉讼(和被诉行政行为有利害关系标准)。

当原承包的农户将其承包的土地流转给其它个人经营，假如农业部门或乡镇政府要求取得土地经营权的人统一个植某种农作物，取得经营权的人不服，能够向法院起诉，因为农业部门或乡镇政府并没有要求原承包的农户解除流转协议，原承包的农户不能对干预种植的行为提起诉讼，但法院假如判决取得土地经营权的人败诉，取得土地经营权的人可能要求解除土地流转协议这时，原承包的农户能够作为第三人参与诉讼(以下简称“农村承包户案例”)　　实务部门对新法的解读认同民事协议当事人能够作为行政诉讼第三人有看法认为，“同案件处理结果有利害关系”包含两种情况：一是有直接利害关系，一是有间接利害关系间接利害关系是指公民、法人或其它组织的利益受到了被诉行政行为的间接影响比如城建机关对违章建筑的停建拆除决定就会使建材销售单位的协议利益受到损害，但行政行为仅是造成该种损害的间接原因，直接原因是建材销售协议的变更或停止推行(以下简称“建材销售单位案例”)以前通常认为，此建材单位能够经过民事诉讼的渠道维护其正当权益，但不能以第三人身份加入由建设单位提起的行政诉讼而根据新法要求第三人参与诉讼意在维护第三人正当权益的立法目标，了解“有法律上的利害关系”，应该以被诉行政行为对个人、组织的权利义务已经或将要产生实际影响为标准，既包含直接的利害关系，也包含间接的利害关系。

这次《行政诉讼法》修改，将同被诉行政。