制度分析视角下的公共管理行为论文.doc

制度分析视角下的公共管理行为论文 　　管理行为与组织开展间存在密切的关联，这是现代管理理论和组织理论的共同立场但是，管理行为对组织开展发挥的正向、积极作用，在相当程度上是由对管理行为产生的规约和鼓励等功能所决定的 　　制度理论指出，特定的制度产生于特定的行为过程中并作用于特定的行为者即制度参与者身上这是制度的根本属性而作为有着特定价值取向要求的特定的公共管理行为(或称行政行为)，其表现样式、行为结果也都受相应制度规那么的制约这就意味着，在行为表现的动态意义或经验层面上制度对行为所产生的可预见、保稳定、促鼓励和强约束等功能，使公共管理行为最终展现出对于行政开展的重大意义当然制度对于公共管理行为并非都起着促进行政体系正向开展的功能为此就需要从功能分析的角度研究促进行政开展的制度规那么因为行政实践中存在着制度功能的反差现象即制度在行政运作的实践中产生了同拟制之初的功能定位相反的作用 　　重大意义的，当数制度经济学派的理论家们了这一观点在战后开展经济学中受到推崇克拉克在有关经济开展的表现以及制约要素的分析中指出，不仅制度的进步是经济开展表现之一，而且，制度本身就是影响经济开展的一个重要因素那么，行政学的各派理论又是如何看待制度规约与鼓励行为以促进开展这一重大议题的呢？ 　　首先，制度具备的规律性特征，即制度对于未来行为所起的可预见性功能，为行政开展目标的稳定获取奠定了坚实根底。

这是行政学理论中新旧制度主义的一致意见譬如，韦伯就认为，法与制度的关键功能就在于提供了个人获益行为的可预计的时机而新制度主义学者布罗姆利那么直接指出，作为行为准那么的制度，其功能在于“给人类相互关系带来秩序和可预测性”埃莉诺在其有关公共经济的制度分析中，尽管选取的是产业分析、而非组织分析的视角，但她依然强调制度对于公共经济所起的这种预期性效应 　　当然基于制度之于公共管理行为具有可预见性作用从而对行政开展有着积极成效的理解，不同学派有不同侧重:旧制度主义强调制度的这项作用重在确保行政效率，强调行政官僚与行政强调这种规律性重在确保公共管理行为的效益，强调行政官僚与行政相对方对这种制度的积极服从 　　其次，制度具备的稳定性特征，为行政组织及其成员提供了可靠的、有规那么的行为，从而得以保证行政开展目标的稳步实现在理解制度对于行政开展的重大意义时，必须以重复的、具有一定时间延续性的公共管理行为规那么及习俗等为对象，否那么，断续性的、“朝令夕改”的那些行为方式即便对行政开展起重大作用，也不能归入制度范畴之列，充其量不过是一种策略性行为而己所以，在度量动态的行政开展过程中，即便从行为的互动模式角度理解制度，也必须强调这种动态的行为互动模式所具有的稳定性特征。

否那么，制度之于行政开展的意义只能是静态的行为标准要求，这是不具说服力的即埃莉诺1制度就是人及其规律性和重复性的互动模式 　　当然，基于制度对于公共管理行为具有保持稳定的作用从而对行政开展产生积极成效的理解，旧制度主义与新制度主义的理解也有不同侧重:从总体上看，旧制度主义较后者更强调这种稳定性特征对于行政开展的作用但并不等于说它从根本上否认制度的动态性而且，多数旧制度主义还十分强调惯例、习俗等更具稳定性特征的制度对于行政开展的重大作用而就新制度主义内部而言，差异又是存在的：历史制度主义与社会学制度主义更强调制度的稳定特征对于行政开展的重大意义；理性选择制度主义较为突出制度的动态性稳定特征对于行政开展的重大意义 　　再者，制度具有的鼓励性特征，即制度可以引发行为者的行动动机以朝向行政目标或行政体系所期待的价值方向努力，为行政开展动力的获取创造了条件同旧制度主义的分析相比，新制度主义更加强调制度之于公共管理行为的这派西蒙提出，制度能够向组织成员“提供一般性的刺激因素和注意导向器”，引导成员行为至于旧制度主义学者，他们一般不仅较无视制度之于公共管理行为的鼓励作用；而且还一般倾向于认为，行政制度所起的作用恰恰重在抑制官僚个性的发挥。

这正是传统官僚制遭受批判的焦点 　　其实，通过强调制度的鼓励特征以分析合理公共管理行为对于行政开展所产生的正向促进功能，更多强调了制度研究的学科根底不仅在于政治学和法学，而且在于心理学对此，旧制度主义学者布赖斯早在20世纪20年代初就己指出:研究制度就是研究那些以人类天性的倾向为根底而被人创造出的制度，这些制度“使人类良善的倾向有较多兴旺的时机，而对于有害的倾向那么加以防止”较为近代和现代的行政学者，无论人群关系学派的梅奥、马斯洛，还是理性选择学派的西蒙、埃莉诺等，都强调心理分析对于研究公共管理行为及其制度标准的重大意义当然，必须切记的是分析制度在鼓励公共管理行为以利于行政开展方面，必须结合经济学的本钱一效用(或效益)分析，而不能只着眼于心理学的动机分析 　　最后，制度具备的约束性特征，即制度体系中的某些制度安排，具有强制制度参与者为或不为的成效，为化解行政开展过程中的障碍及反向干扰创造了条件对此，旧制度主义认为，行政制度对于行政开展的正面成效主要是通过约束官僚的非理性化或人情化行为来实现的至于新制度主义，它们在制度之于行为起到约束作用以利行政开展的分析方面，更多地是从正负强化的平衡机制，或者说是从作为制度鼓励机制发挥所必须的保障功能这一角度展开的。

制度“抑制着人际交往中可能出现的任意行为和时机主义制度为一个共同体所共有，并总是依靠某种惩罚而得以贯彻没有惩罚的制度是无用的” 　　特征以强调制度对行政开展的保障成效方面有着差异：旧制度主义更多地侧重从行政权实施主体一方所具有的行政高效性角度，强调制度惩治功能对行政开展的作用新制度主义那么更多地侧重从行政权实施主体和作用对象的平衡与结合角度，强调制度在消解或抑制人之有限理性、人性之阴暗面以及客观条件之限制方面对促进行政开展的成效旧制度主义在某种程度上似乎更倾向于通过制度功能的刚性实施（亦可称强制实施）来促进行政开展，而新制度主义那么似乎更倾向于通过制度功能的弹性实施来推动行政开展目标的实现 　　1.制度对公共管理行为的约束功能：约束功能的平衡 　　约束功能的平衡，首先意味着行政制度的约束对象应当是双重的，而非单一的；单项行政制度的安排必须既注重对行政权实施主体的权限、情感等因素的限制和约束，也必须注重发挥制度对行政权实施客体的约束作用一这主要表达在对克服公益精神、杜绝搭便车和时机主义等行为方面只侧重维护行政权实施主体权益和强调行政效率原那么的理论与实践，或只侧重维护社会与公民权益和强调行政公平及正义的理论与实践，都是欠缺合理性的，也难以实现行政的可持续开展。

　　其次，它意味着行政组织的整体制度结构必须在约束功能上表达平衡特征这就要求某一行政体系或该体系的某一行政部门在制度设计方面，必须注重同时安排重在规约行政权实施主体的制度与重在约束行政权实施客体的制度因为，就单项制度安排而言，很难做到对行政权实施主体与客体规约的平衡，所以，就需要在设监督条例）的单项制度安排之外，从制度结构的整体高度设置互补的制度安排以约束行政权实施客体的随意行为（比方有关行政申诉、控告的程序性规定等）此外，它也意味着平衡正式制度安排与非正式制度安排的约束功能 　　2制度对公共管理行为的鼓励功能：鼓励功能的平衡 　　行政制度的设计和安排必须表达鼓励功能的平衡，这一要求包括三项内容： 　　其一，在鼓励功能的发挥方面，行政制度必须全面照顾行政组织及其官僚与公民及各类社会组织的行为动力这样，才能引发经济增长、社会开展的长期而又持续的动力只是，这种信念在将制度创造者与制度实施者视为一体方面走得太远了，也即太强调了制度之于被动参与者的鼓励功能，而无视了制度之于设计者本身的鼓励功能因此，在制度设计中还必须通过对有关行政权的合理安排及权利与义务的平衡设置而促使制度实施主体或公共管理行为主体更具行为动力和自觉意识。

这一点可以通过比照那些开展中国家的政府官僚与兴旺国家的政府官僚在自觉行政方面的差异而显现出来后者之所以较前者更具自觉行政意识和廉洁行政风貌，除了文化、观念的原因以外，很大的一个原因在于后者的行政制度在行政义务与责任的设置方面更加注重保持平衡 　　其二，还必须重视制度的鼓励功能同约束功能的结合和统一这同样适用于“制度的约束功能的平衡”分析因为，一方面制度的鼓励功能或约束功能其实都不能单独存在，另一方面经验层面的制度运作通常表现出正鼓励功能与负鼓励功能的结合和统一，而负鼓励功能从另一角度理解其实就是约束功能因此，在具体的制度建设中，有必要将奖惩制度相结合、授权制度与监督制度相统一 　　3.制度对公共管理行为的扩展功能：扩展 　　一般而言，制度对公共管理行为的扩展功能是指，制度可以通过规模效益的产生、集体行为的积聚、交易本钱的下降等使得个人在环境压力面前得以缓解理性缺乏的缺陷，从而增强个体行为的能力、提高个体行为的效用和延展个体行为的范围就行政学而言，制度的这种延展功能其实一直就存在着，而且各学派也都十分重视政府在提供保护公民和社会平安、财产方面的职责，其中一个举措就是呼吁通过立法或制度设计来稳固这种保护职能。

但就平衡论的制度分析而言，这种强调是不够的，因为它大多只侧重政府在提供保护公民和社会（生命、财产等)平安性制度方面的作用，而无视这种制度安排对于政府组织及其官僚行为的延展作用为此，还必须重视行政制度对行政组织及其官僚行为的延展性功能在此，关键的举措在于对行政自由裁量权的行使从制度上作出合理的设计和安排，也即在认可自由裁量权的同时，从主动行政的程序机制、公平行政的保障机制与法律责任的追究机制三方面予以标准 　　再者，为平衡制度对公共管理行为的延展功能，还必须注重强化象征性符号及仪式对于公共管理行为的延展功能此类扩展功能其实是通过象征性符号及仪式传达给行动者有价值的行动理念及有意义的行为动力来实现的这一主张还是标准制度主义针对理性选择制度主义的工具性分析方法所带有的局限性而作出的一种积极回应因为，在行政惯例、行政文化受到重视并被遵循的地方，行政制度往往能切实起到扩展公共管理行为所涉双方主体之行为效能的作用 　　4.最后：行政领域的制度 　　从平衡论视角出发，可以将行政制度对于公共管理行为的信息功能概括如下：（1)作为对某些稳定性公共管理行为和惯例性行政方法进行概括的制度，如假设重视了信息功能的平衡，那么相似境遇时提供廉价的决策信息，也可以为社会组织和一般公民在面临相似情况时提供便利的信息渠道和及时的信息沟通。

开展中国家在行政改革中就暴露出制度信息功能失衡的弊病，即未能从制度层面确保相对便捷、廉价地获得信息，从而使创新进程迟滞，开展本钱增加2)制度间的竞争，包括不同行政区之间的、不同组织类别之间和不同行政层级之间的竞争，可以节约行政组织改革的信息本钱，节约社会和公民的行为选择代价，从而使得制度的信息本钱节约功能在行政权实施主体方和行政权实施客体方得到了平衡 　　虽然就标准层面而言，制度功能描述的就是设计或推行的制度所必须展现的现实性作用但就经验层面而言，现实运作中的制度究竟发挥了何种功用，而且这种制度功用究竟是否一如设计制度之初想象的那般彻底或完满，也都是不能确定的实践中存在着诸如“南橘北枳”等制度移植或制度改革后的功能失败现象，就是明确的证据一--战后有许多新独立国家与开展中国家在欧美干预下采纳了民主政制，结果多有失败，或者徒有形式，或者又陷入专制（有的为军政所困、有的为动乱所扰)，或者改头换面对这种制度功能的反差现象，韦伯早在上个世纪初就己指出了，由于观察方式的区别，可能会造成“理论的、思想的法律制度’与实际的经济行为的整体没有任何直接的关系，因为两者处于不同的层次上”韦伯“制度的两个层次”，其实就是“思想的应该适用的层次”的制度与“处于现实发生的事件层次上”的制度，即标准层次与经验层次的制度。

从制度功能角度说，就表现为价值层面的功能预期同实践层。