试论零基预算与绩效考核相融合的方法体系.doc

试论零基预算与绩效考核相融合的方法体系 　一、引言 　　零基预算主要是对政府财政开支加以控制，以零为基点，不考虑以前年度的预算，重新审核每项工作的计划和安排，由此测算所需的经费支出并编制预算零基预算在我国实施进程中出现了许多问题，这使得单纯的零基预算在我国实际应用中不能很好地发挥评估与控制功能基于零基预算在实践操作过程中的不足，考虑将绩效评价融入零基预算的编制中本文通过探讨政府绩效与零基预算制度的有效结合，提出绩效导向下零基预算的实施步骤，对于零基预算的改进有一定的研究意义 　　二、零基预算实践过程中存在的问题 　　（一）政府机构设置重复 零基预算的编制要求机构设置精简，职责明确，以便于确定决策单位及控制一揽子决策的数量我国政府职责部门之间的责权界定不清，存在机构重复设置等混乱现象这样的机构设置情况与零基预算的要求有或许出入，在制定一揽子决策中容易引发不科学、支出过大、多头决策，导致资金使用低效率、资源浪费等问题 　　（二）部门预算分配权过于分散部门预算主要包括基本支出和项目支出两部分零基预算编制排除了拥有预算分配权的项目资金，因此在分配资金阶段，拥有项目预算资金分配权的计委、科委等部门、财政部门和零基预算编制部门之间会常常出现矛盾，导致项目确定滞后、预算指标无法确立。

　　（三）预算支出缺乏有效制约 编制基本支出预算时，一方面基础数据统计结果往往不够完整，并且缺乏有效的手段鉴别数据的准确性和真实性，而使制定和选择一揽子决策方案有很大的主观随意性；另一方面对切块管理单位的经费难以核定，这部分预算支出经常呈刚性的逐年上升编制项目支出时，缺乏科学的评估项目支出的方法，尤其是针对灵活性较强的项目不容易确定软指标，即使能够确定，执行过程中各单位也会不断要求追加预算另外财政部门难以平衡通过各种渠道向有关方面申请额外专款的单位间的预算，使得在实践操作中破坏了零基预算的公平性与效率性 　　（四）预算编制技术落后 零基预算编制繁琐的特点使得编制零基预算需要很高的技术支持，并且要求构建预算相关的数学模型及具备完善的计算机软件系统而目前无法实现部门预算相关单位的计算机连网、缺乏完善的系统软件等问题，降低了零基预算的可操作性另外零基预算复杂的编制技术使得人大进行预算审核时常常出现看不懂而编制人员也解释不清的困局 　　（五）单位真实收入核定困难各部门编制的零基预算一般只反映预算内资金的日常经费收支，不包括预算内的建设性和事业发展性支出，更不涵盖预算外资金和自有资金因此财政部门无法掌握各行政单位自有收入的情况，这种情况让一揽子决策的排序变得没有意义。

　　三、零基预算与绩效考核相融合的优势 　　（一）完善预算编制内容预算编制应包含基本支出预算和项目支出预算传统的零基预算编制一直着重对基本支出预算的计划、安排、缩减，采用定员定额的管理模式，而对项目支出的核算基本处于不易操作的状态但将绩效引入零基预算，会弥补零基预算在操作过程中的不足将绩效体系融入基本支出预算中，在实行定额管理的基础上按照效率优先原则精简机构同时，项目支出预算中也引入绩效因子，通过设定绩效指标体系并按照指标要求添加权重，对一揽子决策进行相应的绩效分析，以绩效结果为导向排序，择优列入预算从而真正完善预算编制内容 　　（二）实现预算的“目标、有效性和效率” “目标、有效性和效率”三位一体原则是西方国家政府公共支出的指导原则，绩效导将在零基预算的编制、执行、控制、考核各环节发挥作用，在资金使用效率上做文章零基预算与绩效的结合就是将绩效评价与项目预算联系起来，在量化绩效目标的基础上，对待实施预算考核的项目实行绩效评价，从而使预算由注重投入转变为注重产出，突出了绩效评价的3E原则，最大限度的发挥资金的实用效益，真正实现预算的“目标、有效性和效率”三位一体的原则 　　（三）增强预算可操作性 零基预算对编制技术要求高、编制过程复杂，这些特点同样成为零基预算在现阶段实践过程中的障碍，而加入绩效评价后，可以解决这些困难。

绩效评价的过程达成两个目的，了解项目预期成果和项目实施成本绩效体系构建考虑各方面综合因素，在评估项目时就大体估计出该项目的成本，进而利用项目的成本结果去修正绩效目标，对预算进行滚动管理因此，绩效导向的零基预算相对降低了对技术的要求，大幅提高了零基预算的可操作性 　　四、零基预算与绩效考核相融合的方法体系 　　（一）绩效导向的零基预算的编制与执行零基预算一般基本编制步骤分为：确定部门预算目标、确定决策单位、制定一揽子决策包及对一揽子决策排序、依据顺序配置资金、绩效考核、修正指标具体讨论编制过程应注意确定部门长期目标及年度具体目标时，要以部门职能和长远效益及发展为依据；确定决策单位要对项目或活动进行投入-产出分析依据前两个准备步骤制定一揽子决策包并进行分析、排序，根据优先及重要性程度决定项目次序，排在最前面的决策包里的活动或项目最值得优先分配到预算资金，然后就是次优先的项目或活动获得预算资金零基预算编制的每一步骤都将融合绩效评价的概念确定部门预算目标阶段，采用平衡计分卡方法，建立公共绩效指标评价体系，从社会公众、经济指标、部门内部组织流程管理、学习和发展思维角度确定部门预算目标，弥补了传统上只依靠财务指标评价的单一性。

依据目标确定决算单位，形成一揽子决策包，利用投入-绩效产出方法分析基本支出和项目支出的人力、物力、财力的投入需求根据预算目标和投入-产出分析的结果，制定更细化的支出绩效评价体系，绩效评价体系主要是从社会效益、经济效益、环境效益三个产出方面及人力投入、资源配置、资金投入、时间投入四个投入方面构建最后依据绩效评价的结果和预算水平的测算共同为一揽子决算中各决策单位排序，绩效评价得分高、预算资金配比好的决算更值得优先被分配到预算资金，应优先考虑零基预算的执行过程要做好绩效管理工作，定期对实施进度、资金的使用管理等情况进行检查 　　（二）绩效导向的零基预算的控制与考评基于绩效导向的零基预算控制包括外部控制和内部控制两个方面内部控制以绩效评价的结果为导向，运用的绩效手段反映在四个方面：会计控制、实物控制、采购控制及内部审计控制具体分析每一个控制环节所起的作用：会计控制是将政府会计系统与控制系统相结合，通过会计系统对成本收益、成本分摊进行计量核算以提高预算资金使用的经济性、效果性、效益性；实物控制，绩效思想下的实物手段不仅是要确保使用物资和资金的安全，还要管理资产使用过程的效率和效益在资产购入、配置、使用中建立控制审批制度，实行“收支两条线”管理，严格监督预算资金和公共物资的使用。

明确资产管理的责任主体，完善资产报告的绩效性内容，提高预算资金使用的效率；采购控制要重视采购成本与采购质量、标准间的关系，将绩效责任增加到采购决策中，合理下放低成本、标准化的采购决定权，集中精力于高成本、专业化的采购；审计控制的重点一方面应强调预算资金达到的经济性、效率性，发现资金浪费之处，改善资金管理使用方式，提高投入产出效率，另一方面强调预算资金的效益性，对预算支出带来的社会效益评估零基预算的考评是项目完成后的考核工作考评要对整个项目的过程进行评价及确定项目最终完成情况对于项目整体来说，考评的内容细化为五个基本的要素：投入、产出、成果、影响及过程，绩效考核就是对以上五个基本要素进行经济性、效率性及效果性分析对于绩效导向的零基预算的考评主体来说，分为以政府上级部门、支出部门及监察部门等为主要的内部评价主体，以及以外部专业评价机构、社会公众及权威专家构成为主的外部评价主体 　　五、结论 　　将绩效考核融入零基预算的编制、执行、控制与考评整个过程，可以有效弥补单纯的零基预算实施中的不足，选择最优项目提高其目标性，降低行政与项目成本，提高财政资金的使用效率，使得整个预算步骤的可操作性大大增加，大大减少危害社会效益的政绩工程、半拉子工程等，逐步建立政府预算制度健康良好的绩效环境，因此，绩效导向的零基预算将是政府预算制度改革的重要方向。