多元治理视角下我国农村老年人社会福利体系构建.docx

    多元治理视角下我国农村老年人社会福利体系构建    Summary：新中国成立以来，我国农村老年人社会福利在历史的演进中经历了互助合作福利、集体福利到社会福利三个阶段，其演变规律和内在逻辑与我国农村社会经济基础的变化基本适应当前农村老年人社会福利发展在治理层面出现了供给主体过于单一、“自上而下”的决策和运行机制存在缺陷、需求表达机制和渠道缺失、相关监督机制不健全等问题，导致农村老年人社会福利事业发展相对滞后从治理层面着手推进多元治理是解决问题的思路基于多元治理的理论，构建多元治理下的农村老年人社会福利供给机制、管理体制和实施系统、需求表达机制以及监督机制等Key：农村老年人；社会福利；多元治理；适度普惠：D035：A：1008-7168（2016）03-0061-06农村老年人社会福利体系的构建是一项复杂的系统工程，就当前我国农村社会经济的发展现状和未来农村老年人社会福利的发展需要而言，该体系的构建离不开政府这一重要的治理主体然而，农村老年人社会福利不可能由政府包办，我国政府也不可能有能力全面解决如何通过各方力量的广泛参与、合作互动来真正实现农村老年人社会福利社会化？多元治理可以提供一种比较新的思路和方法。

多元治理主张社会公共事务管理的多中心制度安排，要求由多元主体在协商合作的基础上共同管理公共事务，以实现公共利益最大化概言之，多元治理即基于政府、市场、公民社会等多个利益相关者的权力和决策的责任分工，通过多元参与、协同解决公共事务的过程和机制一、我国农村老年人社会福利的历史演进与内在逻辑农村老年人社会福利是在我国特定城乡二元背景下产生的概念，国外基本不存在相关概念的界定以广义的社会福利概念为依据，笔者认为，农村老年人社会福利是指国家面向全体农村老年人的一项社会政策和制度安排在当前条件下，关于农村老年人社会福利概念的界定主要包括三层涵义：第一，是在特定的时空条件下产生的；第二，是以乡、村基层社区为基本依托的，主要由国家、农村社区和农民个人共同筹资，为本社区老年成员提供基本福利保障；第三，仍然是一种初级形态的社会福利制度一）我国农村老年人社会福利的历史演进新中国成立以来，我国初步建立了补缺型社会福利制度，目前正处于向适度普惠扩展的探索阶段以农村土地制度变迁为依据，从社会福利的供给主体看，可以将新中国成立以来农村老年人社会福利的演进大致划分为三个阶段：互助合作福利阶段，集体福利阶段和社会福利阶段。

可以说，农村老年人社会福利事业有其自身的历史演变规律和内在逻辑，其中每一阶段的发展与当时的经济社会政治环境发展密切相关1.互助合作福利阶段：1949年～1955年新中国成立后，由于受建国初期落后的生产力发展水平和有限的国家财力水平的制约，这一时期的农村老年人福利以小农经济为基础，主要依靠家庭和亲朋邻里互助合作提供的各种非正式福利等，正式的制度化的社会福利供给则寥寥无几客观而言，政府并未承担起福利供给主体的责任，而将责任主体的地位让予家庭和邻里等非正式主体政府虽然进行了农村老年人社会福利事业的初步探索，但实施中主要是面向特定困难老年人群的“补缺型”福利，保障对象主要是弱势老年群体，未能覆盖全体农民，保障水平亦很低，完全无法与现代意义上的社会福利同日而语2.集体福利阶段：1956年～1977年自1956年农业的社会主义改造基本完成到1978年前，由于集体经济的发展取代了几千年来农民自给自足的自然经济，与小农经济相适应的农村家庭保障功能不断弱化，原本由家庭承担的福利供给责任则由农村集体来承担，我国农村进入了集体福利的新阶段，其显著特点是以集体为主，在集体保障功能失灵的情况下，政府予以适当的辅助和补充[1]（p.39）。

在集体福利阶段，原有的农村老年人福利中增加了农村“五保”制度等内容，并初步向覆盖农村老年居民的、低水平的“适度普惠型”福利发展然而，由于政府责任的缺失，集体经济的发展水平直接关系到农村老年人福利的保障水平，而部分地区集体经济的实力有限、难堪重负，导致福利保障的连续性受到了很大影响因此，以集体经济为依托的农村老年人福利仅是计划经济时期的一种临时性制度安排而非现代意义上的福利制度安排，极易受到政策变动的影响，致使其几经起伏、历经变迁3.社会福利阶段：1978年至今1978年以来，在全面推进改革开放和社会主义市场经济的新背景下，我国农村开始实行家庭联产承包责任制，农村老年人社会福利事业也进入了新的发展阶段由于集体经济不断被削弱甚至瓦解，导致以集体经济为依托的农村“集体福利”面临解体，家庭和邻里的互助合作等非正式制度安排再度成为农村老年人福利保障的主体然而，随着工业化、城镇化进程的加速发展以及农村老龄化程度的加快，农村家庭及土地保障的功能越来越弱化，农村老年居民对于社会福利的需求越来越迫切，他们不断增长的社会福利需求与社会福利供给之间的矛盾日益突出，社会福利体系的构建迫在眉睫自此，我国逐步探索向适度普惠的社会福利体系扩展，农村老年人福利事业开始进入“社会福利”的新阶段。

具体而言，改革开放后的农村老年人社会福利可以进一步划分为两个阶段：第一阶段是1979年～1999年，从家庭供给为主向家庭与社会供给相结合转变的阶段；第二阶段是2000年至今，农村老年人社会福利社会化探索的阶段二）我国农村老年人社会福利的内在逻辑我国农村老年人社会福利制度在历史演进中的内在逻辑是与我国农村社会经济基础的变化相适应的通过探究农村老年人社会福利的演进规律，揭示其内在的发展逻辑，总结和汲取经验教训，可以更好地促进这一事业的健康发展1.社会福利服务的惠及对象范围逐步扩大如前所述，为顺应农村经济社会的发展要求，我国农村老年人社会福利的服务对象范围逐步扩大，由最初的农村“五保”老人逐步扩展到社会上有需要的老年人，福利服务体系的惠及范围逐步扩大：一是对于“五保”老人，以集中供养或分散供养的方式实现了由国家供养；二是对于农村高龄老人，多省市出台了标准不同的高龄津贴制度；三是对于农村低收入老人，多地建立了生活困难老人养老服务补贴制度，部分省市出台了护理补贴制度2.福利供给主体从传统家庭供给为主逐步向家庭和社会供给相结合转变自新中国成立到改革开放之前，在农村老年人社会福利供给方面，我国政府仅处于“拾遗补阙”的地位，占据主导地位的则是家庭福利和集体福利，政府只需承担农村弱势老年群体的最基本生活保障。

自改革开放以来，我国的农村老年人社会福利从以往的家庭供给为主开始向社会多样化方向发展，社会主体开始参与到农村老年人社会福利发展中来社会福利的社会化和多元化是一个国家社会化程度日益提高的体现，是社会发展落实于民生的成果鉴于农村老年人社会福利的目标是最大限度地满足老年群体的福利，因此它就必然要调动政府、市场和社会因素各自的优势，需要通过广泛的社会公共组织网络来具体实施，以促进这一福利事业得到全面的发展3.福利体系由救助型向基本生活保障型发展新中国成立之初，我国的农村老年人社会福利体系以救助型为主，通常只有弱势老年群体的救助项目，保障程度低、水平非常有限，仅能维持他们的最基本生活需求在集体福利阶段，虽然在原有的救灾救济的基础上，农村社会救助制度初步建立，农村老年人社会福利中增加了农村“五保”制度和农村合作医疗制度等内容，并逐步向潜在的、低水平的、“适度普惠型”福利发展，但这一时期的福利体系仍以救助型为主，辅之以基本生活保障改革开放后特别是新世纪以来，农村老年人福利体系开始逐步面向全体农村老年人，这种福利体系涵盖了农村老年人基本生活的最主要方面，如贫困救助、养老保险、医疗保险等，这也意味着福利体系开始由救助型向基本生活保障型发展。

之所以要加上“基本”二字，是因为这种福利体系的构建是为满足农村老年人的基本生活需要，而不是满足他们的高级需要二、“治理层面的不足”：我国农村老年人社会福利的现状与问题农村老年人社会福利体系是一个复杂的开放系统，应当由决策者、生产者和消费者等共同主导，在供给决策、诉求表达、评估监督等过程中调和各方利益，以有效的运作满足农村老年消费者的需求，从而体现“治理”的内在含义[2]（pp.226-227）然而，从当前我国农村老年人社会福利的发展现状看，存在的主要问题即在于该体系并非是一个完整有序的有机整体，与“治理”的基本理念并不统一，这些问题集中体现在以下几个方面一）农村老年人社会福利的供给主体过于单一，社会化程度较低通过前文的分析可以发现，政府近乎是农村老年人社会福利的单一供给主体这种传统的农村老年人社会福利的供给模式已滞后于农村经济社会的发展和农村社会福利制度变迁的进程，不仅使政府在人力、物力、财力上不堪重负，而且供给的效率和质量也难以提高，导致快速增长的农村老年人的社会福利需求与传统的社会福利供给之间的矛盾日益凸显一方面，政府在农村老年人社会福利领域的垄断以及严格规制的供给准入机制，导致“民间组织等尽管拥有资本、技术、信息等优势资源，却受政府政策和产权界定的影响”[3]（pp.89，136），难以进入社会福利供给领域。

另一方面，政府作为单一的供给主体，利用垄断的权力在供给过程中容易产生“寻租”和“异化”行为，造成农村老年人社会福利供给总量不足和结构失衡的现象并存[4]二）“自上而下”的决策和运行机制存在缺陷鉴于政府是单一的供给主体，与政府“自上而下”的行政管理体制相对应，农村老年人社会福利的决策运行机制必然也是“自上而下”的这种通过“自上而下”行政命令方式推动并运行的农村老年人社会福利的机制和过程存在着不可避免的缺陷在中国传统的行政管理体制下，政府部门直接干预或提供农村老年人社会福利这种自上而下的供给决策机制决定了福利供给的强制性和统一性由于“自上而下”的决策和运行机制存在的缺陷，农村老年人社会福利的生产不是由老年农民这一消费群体决定，而是由政府生产者决定，难免造成供给的不足或结构失衡，难以实现供给结构和需求结构的协同匹配[4]三）农村老年人福利需求表达机制和渠道缺失在农村老年人社会福利的实施过程中，由于缺乏完善、健全的“自下而上”的社会福利需求表达机制，而未根据农村老年人的需求偏好决定社会福利的供给，农村社会福利的供给亦难以体现广大老年农民对社会福利的真实需求鉴于这种“自上而下”供给决策机制的惯性作用，通常以各种政策规定、下达指令和数量指标等形式决定供给的规模和结构[5]（p.298），而不是追求农村老年人的效用最大化和福利状况的改善。

造成这一问题的根源就在于农村基层民主制度的缺失，农民缺乏参与集体决策过程的机制，农村老年人社会福利供给决策机制缺乏规范的协商民主过程四）农村老年人社会福利的相关监督机制不健全在我国农村老年人社会福利的实施过程中，各地政府出现的违规侵占、挪用社会福利基金等现象，不仅反映了政府垄断供给过程较易产生“寻租”、“异化”等行为，也反映出当前监督机制的严重缺失监督机制缺失主要表现为两方面第一，健全的制度内监督机制缺失由于监督机制的不健全，上级主管部门和纪检监察部门等通常是在出现了违规操作等问题后才予以调查和严惩，未能在违规事件出现前有效地制约基层政府行为的随意性由于相关福利立法的缺失，司法机关亦难以依法对行政机关进行有力的监督，司法监督机制缺失更为严重第二，有效的社会监督机制缺失未能“建立一套他律制约机制，引入社会监督，形成包括听证会制度、信息沟通制度在内的社会监督体系”[3]由于政府垄断供给，在社会福利基金统筹收缴方面存在严重的信息不对称，民众处于信息弱势的一方，难以对基金的征缴、管理和使用等进行有效的监督；此外，社会福利监督中还缺乏相对独立的社会监管机构当前社会监督机制的缺失与政府在该领域的缺位、越位和错位有着直接的关系。

从以上分析可见，当前我国农村老年人社会福利事业发展滞后于农村经济与社会发展虽有多方面的原因，但从根本上看治理层面不足是重要原因在治理层面，要改变。