
影响教育政策执行的内部因素分析.pdf
4页教育评论 2007年第2期 3 影响教育政策执行的内部因素分析 张 英 魁 中国教育问题的研究角度不同 遵循的研究思路与所 关注的重点也会有所差异 公共政策无疑是相当重要的一 种研究范式 教育政策作为公共政策体系的重要构成 其 对社会价值的分配过程 即教育政策执行 尤其值得关注 教育政策在执行过程中 会受到政策系统内部与外部双重 因素的影响 本文聚焦于中国教育政策的执行过程 分析 影响中国教育政策执行的五大内部因素是如何影响了政策 目标的达成 一 教育政策明确性的影响 政策的明确性 是政策有效执行的关键所在 是政策执 行者的行动依据 也是对政策执行进行评估和控制的基础 所谓政策的明确性 是指政策具有明确的达成目标和确定 的手段 使执行者知道 是什么 及 如何达成 对政策应负 哪些责任以及自由裁量的程度 政策执行必须在现实条件 的规定之下实行 而行动不但受政策内容的影响 也受政策 内容的明确性左右 中国政策的制定过程与西方学术界探讨的公共政策制 定相比 仍有很大的差异性 在中国政策制定过程中 公共 政策所追求的政策制定的科学化诉求的表现并不突出 政 治价值的考虑仍要胜于对于科学化的追求 中国教育政策 受特殊的政治领域中领导 统治和管理方式的影响 往往带 有概念化或口号式命题的痕迹 这就使政策的明确性大受 影响 造成自由裁量的权限过大 政策的模糊性和不明确性 易于导致两种情况 一是 政策执行人员可以利用自己的权力 通过政策执行为自己 谋利 二是政策执行人员因政策的不明确 职责的不清晰而 采取逃避 规避的态度 使政策执行行为在实际上被阻止 这就会造成政策在实施过程中从表面上看与原政策相一 致 事实上却背离原政策精神的问题 如一些地方政府和部 门从本地区 本部门的利益出发 断章取义 各取所需 挑 选其中对自己有利的部分贯彻实施 对自己不利的部分则 置之不理 对于不利于自身利益的政策 采取 上有政策 下 有对策 的方式来应对 例如中国的MBA教育的推行 因 其政策的不够明确与具体 使得现在市场上MBA教育呈现 出混乱的情形 归纳而言 中国教育政策的不明确表现在 相近或相关 的不同类别教育政策界线不清晰 教育目标不甚明确 教育 理念冲突 教育政策 法规的可操作性不强等诸多方面 教 育政策的不明确造就了一个政策执行时的灰色地带 在这 个灰色地带中 地方利益 个人利益 小集体利益等都会通过 自己拥有的资源 力求在政策运行过程中获得利益 这样 就造成了一种不均衡的后果 长此以往便加剧了阶层分化 和贫富差距 从政策规划与执行二者配合的角度上讲 中国高等教 育 初等教育与幼儿教育之间相互协调 相互支持配合的程 度不高 学前教育因为不具有硬性竞争 幼儿园所采用的教 学方式与教育理念五花八门 西方各种教育理念 教育模式 充斥中国的幼教市场 这些理念与传统的家庭观念极不相 符 与中国 三世同堂 的家庭结构产生了激烈的冲突 幼儿 园与学校之间在理念与模式上的冲突 势必给幼儿带来无 所适从之感 当幼儿进入小学 进入一种强烈的竞争体制 不讲究权威服从的西方教育方法教育出来的孩子 大多感 4 觉到无法适应 学校也感受到管理的困难 这样 就造成了 整个教育体系自身的不均衡发展 初等教育中的择校问题 高等教育自身的精英教育与 初等教育的普及教育之间的矛盾 高等教育内部校际竞争 民办教育与公办教育的竞争 都呈现出复杂的情形 从多方 面影响着整体教育政策的良好执行 综上所述 中国教育政策存在着某种程度的不明确现 象 这种政策的不明确有着深厚的中国文化背景 深受传统 的治理方式的影响 中国教育政策最为明显的不明确 突 出表现在整个教育体系内部各部分之间相互配合 相互支 持与依赖的责 权 利划分不明显 角色之间的规定缺乏配 合 归根结底 如何达成各级教育理念的明确性与整体教 育理念的统一是突出的问题 二 教育政策资源丰富程度与分布 任何一项教育政策的推行 都要有相应的成本投入 在投入成本的推动下 政策转化为相应公共问题的解决方 案 良好的教育政策 如果成本过高 不适应政策执行者最 大的承受度 政策效果也会大大受到影响 教育政策最重 要的政策资源是经费投入 如果执行机构能有足够的经费 充分且有效的人力支援 及充足的信息 则教育政策将较易 有效执行 中国教育经费占GDP的比重长期低于世界平均水平 这种投入状况甚至比其他一些发展中国家还要低 也就是 说 即使教育政策制定的水平提高 教育理念得到转变 如 果想最终转化为现实公共问题的解决 教育政策资源缺乏 仍是其中一个关口 政策执行资源缺乏 不能更为全面地 推行教育政策 投入充足的地区 单位或者领域 必然会推 动政策顺利进行 并获得政策收益 而缺少资源的地区只能 是越发落后 这种教育政策资源的整体缺乏状况 造成了 整体教育结果的不均衡 进而影响到全社会的均衡发展 教育政策资源还包括人力方面的因素 一项政策的推 进 必须有相应的专门人员配置 而在中国教育政策合法化 的过程中 并未有专门的机构和人员研究制定专业性强的 政策推进策略 一位美国学者指出 政策执行时 最重要的 资源是人员 执行之所以失败是人员的数量以及素质不够 可以说 政策合法化过程中的政治化和行政化 抹杀了教育 政策领域的特殊性 同一种政策在全国范围内推行 因为 各级行政机关的行政管理水平高低不齐 造成政策推行行 为的不均衡性 公共政策意识强的地区或机构 对政策推行 有专门配置 就能够获得较好的政策效果 否则只能是 走形 式 难以获得政策预期的目标 政策结果的不均衡 就在不 同的政策执行水平中逐渐增加 信息也是政策资源的一个重要内容 尽管在教育政策 调整之初 或是一项新的教育政策制定之始 上级教育行政 机关就会通过媒体的报导和传播大力宣传 但是 对于社会 大众来说 信息仍然是不完全的 做为非教育专业人员的普 通大众 对许多教育政策的了解仍不清楚 政策执行人员的 能力是否能够发挥出来 也依赖于信息是否充足 诺贝尔奖 得主西蒙提出决策决定论 强调机构欲求有效率 须有理性 的决策程序 而欲使决策程序有效 合理 需有正确的情报信 息 获得信息的途径是要有良好有效的沟通系统 这样才能 够使信息情报能正确地传达到决策人员 执行的成果也能 正确地传达到有关人员 当中国一项教育政策推行之初 中央与地方都有很高的热情 能够很好地配合 随着时间的 推移 此项教育政策不再是人们关注的热点 媒体与国家行 政机关便不再有计划 有步骤地推进政策的合法化 当大众 得不到教育机构足够的信息时 对政策执行的认同度便会 减弱 经费的缺乏 人员配置的不足与信息的不充分 影响 着政策目标的达成 在资源缺少的情况下 配置的参差不均 只能使政策的成效有利于优势一方 加深了不均衡发展的 程度 三 教育政策各目标团体观念状态 政策目标群体 是指那些由于政策的强制性而必须对 其自身的行为模式重新进行调适的群体 尽管政策的目标 各种各样 但总是表现为对一部分人的利益进行分配或调 整 对一部分人的行为进行指导 制约或改变 可以说 教 育政策改革程度越大 教育政策涉及的领域和范围越新 目 标团体需要调适改变的程度越高 在执行政策时遇到的阻 力也就越大 目标团体一般包括三个部分 即家长 教师和 学生 就中国的现实而言 家长的教育观念存在着巨大差 异 教师的教学方式因经济文化发展水平的不同而有差别 学生学习的行为和方式受自身政治 经济和文化背景的影 响而有所不同 这些差异和不同在影响教育政策执行时 均 呈现出一种政策结果趋向于不均衡发展的态势 目标团体行为需要改变的程度便是政策欲达到的预期 的结果 人们的传统观念 行为意识的改变都会有相当大的 差异 即使是公平 均衡发展的政策 如果因为目标团体行为 需要改变的程度过高 就仍有可能造成最终政策执行并不 5 能达到均衡的结果 观念灵活 善于接受新事物的地区和 民族 会把这种均衡政策吸纳入自己的生活之中 并影响本 地区和本民族的政治 经济和社会发展 如果在一个内陆 地区 在有着自身信仰的少数民族 这种政策执行的难度就 会增加 虽然就具有放开思维的地区来讲 小范围的均衡 性增加 但这种均衡性与封闭地区的差距又在拉大 无疑也 增大了整体不均衡的程度 此种政策执行的后果 仍然是 一种梯度发展的形态 可以说 均衡政策之结果 仍有可能 造成大范围内的不均衡 从学生家长的教育观念层面来看 他们的观念存在着 非常大的差异 重视教育的家长拼命鼓励学生去学习各种 知识 视知识为未来生存必备的条件 此类家长中 物质条 件好的便会为学生创造各种学习环境和条件 物质条件不 好者也会努力供应孩子完成学业 哪怕举债也在所不惜 另一类家长则对教育比较冷漠 他们受现阶段大学就业艰 难 学费高涨的社会现象的影响 产生新的 读书无用 观念 当一种教育政策开始推行之时 不可避免地会遭遇家长们 此两类观念的影响 但是 在这两种观念的更深层面 会涉 及到这样的观念 即如何去适应新的教育政策的问题 因 此 中国教育改革政策的推行 阻力非常大 对于重视教育 的家长而言 由于过度重视造成对教育政策的盲从 其调适 行为可能比较容易实现 对冷漠教育的家长之行为进行调 适 就显得十分困难 教育政策易于对前者产生效果 对后 者却无甚作用 这就给教育政策的执行又注入了新的不均 衡因子 教师行为调适的程度 对教育政策是否能更好地执行 有着重要影响 但教师行为调适程度的高与低 并不是造成 政策结果均衡与否的内在原因 教师的职责所限 其所选 择的自我行为是不能直接影响政策的走向 组织在进行变 革的过程中 常会受到成员的抗拒 有学者认为其原因主 要有 变革造成利益的损失 如带来不便 安全感丧失 地位 贬落 失业或沉淀费用 浪费 社交上的损失及其他既得利 益的剥夺等 改革不合理 成员能力达不到 怕因此被处分 因误解新措施而反对 譬如组织未将革新的背景及内容 向 成员解释清楚 使成员误认为新措施或不如原措施 或将对 成员产生不利 因此起来反对 显然 如何在政策执行过程 中 了解执行人员和相关团体既有行为模式 并于必要时改 变其原有行为习惯 从而技巧地建立政策目标的行为和价 值的理念 应是影响政策执行成功与否的重要因素之一 同理 学生学习行为的改变程度 也不会对教育发展是否均 衡产生太大的直接的影响 四 教育政策执行的技术水平高低 教育政策制定需有合适的理论作参照和支持 教育政 策有了理论的依据 则在执行时较易了解政策手段与政策 目标之间的关联 叙述的理论可提供作为解释决策历程运 作架构的模式 规范性的理论则可提示政策所拟定实践的 标准和目标 理想的教育政策目标还需要有效性的执行手段配合 如果徒有理想的教育政策目标 缺乏必要的执行技术 必然 引发执行上的困难 其一 任何一项政策均需要纳税义务人 和相关的团体支付成本 但若成本支出后 政策问题未能明 显改善 那么政策所获得的政治性支持必然降低 甚至政策 目标也会遭到忽略或修改的命运 其二 当执行政策的技术 可行性受到各方之争论时 将会产生一股社会压力 质疑政 策执行的可行性 将使政策目标的实现被拖延 导致期待技 术改革 以获得更有效的方法 那么政策执行 便会受到极 大的创伤 梯度发展 一部分人先富起来与中国经济特区建设 这 些理论在历史上都曾经长期是我国公共政策的理论基础 今天 和谐社会的建构 人本主义和平等观念已经深入人心 正义与公平等命题已经成为社会的主流命题 梯度发展理 论在向公平理论的演变过程中 逐渐减弱其合法性 公平理 论适合当今时代的主题 从公共政策发展的趋势来讲这也 是大势所趋 从优先发展理论到公平理论 中国教育政策背后的理 论支持发生了不小的变化 现实的情形是 不同省份高考录 取分数线高低不一 东西部教育水平差距持续拉大 可以 说 社会公平与均衡发展的目标远未实现 对于教育公平的 呼声日益强烈 中国教育政策也在做着相应的调整 对于中 国教育政策的整体来说 一部分政策仍然在遵循着优先发 展的策略 另一部分政策则在消灭教育差距 增进教育均衡 发展方面做出了努力 不过 从政策结果来看 。












