台风灾害危机管理研究.docx

    台风灾害危机管理研究    ●陈和 申明浩Reference：文章首先介绍了台风灾害危机的内涵，其中梳理了台风灾害危机的概念与特点，并在此基础上阐述了台风灾害危机管理体系建立的现实意义但在现实中，我国台风灾害危机管理体系却存在着诸多问题，因此国外有关灾害危机管理的宝贵经验则值得我们在完善我国台风灾害危机管理体系时学习和借鉴Keys：台风灾害；危机管理；经验借鉴一、台风灾害危机的内涵1．台风灾害危机与危机管理人类社会的发展始终与各种各样的危机伴生共存赫尔曼（Hermann）、罗森塔尔( Rosenthal)、巴顿(Barton)、桑德里尔斯(Sundelius)等外国学者从组织管理角度将危机定义为：“危机通常是在决策者的核心价值观念受到严重威胁或挑战、有关信息很不充分，事态发展具有高度不确定性和需要迅速决策等不利情境的汇聚”（张国清，2003）根据危机事件主体的不同，可以将危机划分为个人危机、企业危机、公共危机，而本文主要探讨公共危机所谓公共危机是指在政府管理国家事务中突发灾害（如：台风灾害、地震、流行病、经济波动、恐怖活动等）对社会公共生活与社会秩序造成重大损失的事件（张璐，2008）。

台风灾害危机是指台风灾害对社会大众和政府利益构成威胁和破坏，有关台风灾害的信息非常匮乏，台风灾害发展具有高度不确定性，同时需要政府迅速决策等不利情境的汇聚台风灾害不仅对社会大众的生命和财产安全构成威胁，同时如果政府不能有效化解危机，台风灾害还能引发社会不稳定等连锁反应鉴于此，政府有必要建立健全台风危机管理体系，并通过研究危机防御、危机预警和救治危机，恢复社会的稳定和谐台风灾害危机管理是政府机构通过建立台风灾害危机应对机制，对台风灾害进行监测、预警、预防、应急处理、评估、恢复等一系列必要措施，防范、化解台风灾害危机，恢复社会秩序，保障人们正常生产和生活的活动．维护社会稳定，促进社会和谐健康发展2．台风灾害危机的特点(1)危机的突发性如同一般的公共危机．台风灾害危机的爆发突然，时间短促，传播迅速这一特征要求政府在非常有限的时间内做出反应，形成正确的判断．以争取宝贵的时间，使可能的损失最小化（张璐，2008）由于现阶段科学技术和手段无法准确预报台风路径等相关数据．因此台风路径的不确定性对于一些区域而言则显得突如其来正因为此，台风灾害的发生使得一些地区政府措手不及在毫无准备的情况下，政府的危机管理通常也会陷入混乱和被动之中。

2)危机的破坏性台风灾害危机的突发性决定了其破坏性巨大，它不仅带来巨大的直接经济损失，还造成难以估量的间接损失同时，台风灾害危机往往具有连带效应，可能引发次生或衍生事故，导致更大的损失和危机（李洪波．2008）2009年台湾当局未预测到“莫拉克”台风带来超常规的降水，此番降水在台湾酿成“8.8水灾”，在造成巨大人员和经济损失的同时，还给台湾当局带来非常大的政治影响3)危机的易变性台风灾害危机的易变性与灾害自身特性有关正如前文所述，现阶段的科学技术和手段无法准确预报台风的路径等相关数据，因此台风灾害危机体现出易变性的特点更进一步，不同的台风或者同一台风不同的登陆地点对于受灾地区而言也是完全不同的情况具体而言，针对不同能量级别的台风．应采取不同的防御级别；针对不同的受灾区域，应采取因地制宜的防灾策略4)危机的紧迫性台风灾害一旦发生，就有飞速扩张的态势，迅速引起社会各界的不同反应，令社会各界密切关注，政府若不采取有效的制止措施，就可能使政府形象受到严重损害（郑立功，2009）面对难以确定而又存在严重危害的台风灾害，政府危机管理部门必须在极短的时间内做出关键性决策和紧急应对措施如果不能及时采取应对措施，将会造成更大的危害和损失（李洪波，2008）。

二、台风灾害危机管理体系建立的现实意义伴随着区域经济一体化的浪潮，我国社会正处在利益格局解体、权力体系瓦解、社会结构分化、人口流动加剧的历史性变革时期，加之全球文化的交汇与碰撞．这些因素引发了社会文化的激荡和传统思想观念的嬗变(尚静，2009)此时如果爆发台风灾害，同时政府没能妥善处理灾害危机，则有可能引起社会秩序的动荡，引发各种各样的社会危机同时，在日益加速的区域一体化进程中．台风灾害危机往往造成区域性影响，某受灾地区的危机很容易演化为区域性危机，甚至扩散到全国因此，加强危机管理成为当前全国台风频发地区乃至中央政府面临的一项重大课题基于以上因素，我们可以从以下两点来看台风灾害危机管理的必要性1．台风灾害危机管理是构建和谐社会的必然要求．随着改革开放和全面建设小康社会的不断推进，我国正处于社会转型期，这一时期往往是人口、资源、环境、公平、效率等社会矛盾最严重的时期，由此产生了大量的社会矛盾和问题．都是造成社会不和谐的音符，也是引起公共危机的重要原因．这要求政府能在危机爆发时采取有力措施，及时缓解和化解危机，将社会由无序引向有序正常运转的轨道上来（马福玉等，2009）当台风灾害爆发时，灾区人民生活受到极大创伤，如果政府没能在台风灾害的潜伏期、爆发期、持续期、解决期、恢复期这五个环节将灾害给民众带来的损失降至最低，并迅速恢复灾区的正常生活，这将极大影响灾民心理，并引发不安定的情绪。

在这一基础上，如果政府仍不能妥善处理台风灾害危机，势必造成民众更大的不良反响，破坏社会和谐因此，提高政府的台风灾害危机管理能力是构建和谐社会的必然要求2．台风灾害危机管理是维护政府形象的必要条件公共危机是一把“双刃剑”，一方面它威胁着公共利益的安全．损害政府形象：另一方面政府通过正确处理公共危机赢得了民心和威信，甚至可以依托公共危机的解决为契机获得在其它领域中有利的地位（马福玉等，2009）台风灾害发生后，如果政府不能及时应对灾害，有关部门间推诿责任．不能把灾害的相关信息传递给受灾民众，使得灾民受到不应该承受的痛苦这将行为严重影响政府形象，降低人民对政府的信任感由此可见，加强台风灾害危机管理有助于政府更好地监测、预防和应对台风灾害危机事件．树立亲民爱民的政府形象，真正代表广大人民群众的根本利益三、我国台风灾害危机管理体系存在的问题1．台风灾害危机防范意识淡薄目前，政府有关部门在日常管理过程中危机意识淡漠，危机管理意识不到位，没有树立起足够的危机管理意识（向玉琼，2005）很多沿海地区政府管理人员认为台风灾害是一种季节性常态，不会造成重大的经济和人员损失，因此不重视台风灾害危机，对台风灾害危机的发生几率与破坏性存在侥幸心理。

当台风灾害危机发生后．由于相关机制的欠缺而处置不力，丧失最佳的救灾时机2．台风灾害危机预警机制有待完善台风灾害危机预警机制是指在危机演变的不同阶段中．对可能引起危机的各种要素及其所呈现出来的危机信号和危机征兆进行严密监测，对其发展趋势、可能发生的危机类型及其危害程度做出合理科学的估计，并向有关部门发出危机警报的一套运行体系（郑立功，2009）我国目前没有建立完善的台风灾害危机预警机制．对台风灾害危机缺乏基本的分析判断机制以及风险评估机制，导致台风灾害风险不能被及时发现和有效防治（向玉琼，2005）例如2009年“莫拉克”台风的危机管理中．如果台湾当局拥有完善的预警机制，引起当局和民众对台风灾害的足够重视，便不会造成如此之大的人员损失3．台风灾害危机管理过程缺乏透明性在现代社会，公共信息具有广泛的社会性．与每位公民的利益直接相关．同时公共信息具有极强的时间性，尤其是突发事件的公共信息，稍事耽搁都会对社会造成不可估量的危害（向玉琼，2005）从我国台风灾害危机管理现实来看，危机管理过程仍欠缺透明性，在危机发生初期，无论是危机信息，还是政府行为都缺乏足够的透明性（钟莉，2009）受灾群众在信息缺乏的情况下，只有通过小道消息获取信息，容易受到不实信息的误导，造成民众心理的恐慌，从而引发更大的危机。

4．不同层级危机管理机构间协调性不足中国现行行政管理模式层级较多、机构林立、人员冗杂，当台风灾害危机出现时．造成相关部门间相互推诿责任，不愿解决，甚至迟报、缓报、漏报危机的严重后果（尚静，2009）中央政府和地方政府在处理突发事件时的权责没有一个明确的规定．由于传统的高度集权的中央决策，使得地方政府不能对危机做出灵活、合理的处理，而且层级过多也使得危机管理缺乏效率（向玉琼，2005）当台风灾害危机发生后，低级的危机管理部门需要向上一级的主管部门请示危机处理方案如果台风灾害危机较大，上级主管部门还需向更高级主管部门请示虽然层层请示保证低层决策部门相关决策的合理性，但这个过程可能会延迟决策时间，错失危机管理的最佳时机5．台风灾害危机管理中法律制度建设有待完善从我国公共危机管理实践来看，非常明显的现象之一就是危机管理的法制建设不够完善我国虽然制定了不少的关于处理公共危机事件的法律法规，但这些立法是以分散的形式存在且大多是单行法，仅仅适用于一种紧急状态，急需统一制定一部综合性的紧急状态法律（钟莉，2009）实践证明．没有完善的台风灾害危机管理的法制，就没有高效的政府危机管理（金华，2009）台风灾害危机等相关公共管理法制完善后．一旦出现危机，相关危机管理部门则有法可依．同时也赋予了危机管理部门以权力，极大提高了政府的危机管理效率。

6．台风灾害危机信息流通不畅受到传统观念的影响．在台风灾害危机信息的收集方面形成了报喜不报忧的现象．一些官员出于政绩的考虑，往往对一些危机信息采取压制、隐瞒等做法，这样就致使信息渠道不畅通，贻误了危机处理的最佳时机（钟莉，2009）在台风灾害的萌芽状态时．及时察觉并解决危机离不开信息的支持缺乏信息必然导致政府麻木、反应迟钝，不能及时把问题解决在起始阶段．当事态发展到不可收拾的阶段，则增大了危机的解决难度（郑立功，2009）四、国外灾害危机管理的经验借鉴1．理性的国民灾害危机意识在国外，为了提高公民的灾害危机管理意识和对抗危机的能力，许多国家的政府都重视全民的危机管理教育、应对灾难的培训和实地演习等素质教育（刘文光，2004）社会媒体充分利用现代信息手段，对不同类型的灾害危机预警制度和应急制度进行广泛宣传和普及国民危机意识的强弱直接关系到政府灾害危机管理的效果，许多国家不仅注重强化公共管理者的灾害危机管理意识，而且不惜花费巨资对国民进行经常性的灾害危机意识教育和培养（王德迅．2005）在日本的政府出版物中，涉及防灾减灾内容的就有《建筑白皮书》、《环境白皮书》、《消防白皮书》、《防灾白皮书》、《防灾广报》等10余种刊物。

家家户户的门窗附近，都备有矿泉水、压缩饼干、手电筒以及急救包，就连新潮的电脑游戏，也专门开发考验人们在强震下应急对策的软件通过这些举措．日本国民不但提高了灾害危机意识，而且掌握了急救知识、逃生的要领以及自救互救的本领2．健全的灾害危机管理机制美国应对灾害危机的管理机制比较成熟，其管理模式是以总统直接领导、由专门对付各种危机的政府部门参与的组织体系为了提高应急危机的能力和协调政府部门的行动．早在1979年美国就成立了联邦危机管理局这是一个完全独立的直接负责全国灾变管理的常设机构，其职责就是运用各种减缓、预防、回应和恢复等手段管理各种自然灾害（刘助仁，2004）日本灾害危机管理机制是以内阁总理大臣为最高指挥官．内阁官房长官负责整体协调和联络，通过安全保障会议、中央防灾会议等决策机构制定危机对策，由国土厅、气象厅、防卫厅和消防厅等部门进行具体实施的组织体系，其中包括由日本地方政府行政长官牵头的危机管理机构（王德迅，2005）3．完善的灾害危机管理法律体系世界各国，尤其是西方发达国家，非常重视灾害危机管理的法制化建设．许多国家都有危机管理方面的专门立法(刘文光，2004)例如，日本的防减灾法律体系是一个以《灾害对策基本法》为龙头的相当庞大的体系（赵敬丹、邬海萍，2006）。

按照日本内阁府2001。