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美国加州地区高等教育公共治理结构的特征研究基于州教育法案和大学章程的分析 摘要：加州地区高等教育体制完整而发达，是美国高等教育的杰出代表本文以加州地区教育法案和各大学章程为基础，分别研究了加州大学、加州州立大学、加州社区学院、加州私立大学四大教育系统的高等教育治理结构特征研究表明，加州地区高等教育公共治理结构具有组织松散、层次清晰、权力制衡、共同治理等基本特征，未来发展的趋势是进一步提高教育政策的稳定性、治理职责的明晰度、治理理念的创新性、治理行为的透明度和治理结构的简洁度关键词：加利福尼亚州，高等教育治理结构，教育法案，大学章程21世纪以来，“善治”理论成为全球公共管理研究的热点纵观国内高等教育治理研究的相关文献，对于国外高等教育治理结构特征的研究甚少本文选择美国加利福尼亚州的高等教育治理结构为研究对象，以加州教育法案和大学章程为基础，剖析其具体特征和存在的问题并提出改善治理结构的具体建议，企望能为当前我国建立现代大学制度和推动高等教育治理结构变革提供借鉴一、加州大学系统治理结构的特征加州的全称为加利福尼亚州(California State)，位于美国太平洋西岸，是全美人口第一大州和面积第三大州，拥有美国各州中最庞大和完整的高等教育体系。

如表1所示：全加州地区152所公立大学与71所私立大学并存，大学在校生超过250万，研究型大学、州立大学和社区学院层次分明，研究生、本科生、高职生等不同层次教育和谐发展研究加州地区的高等教育治理结构，可窥见美国高等教育治理政策的全貌表1 加州地区高等教育系统一览表大学类型代表院校学校数量与学生人数公立大学加州大学系统(UC)Berkeley(伯克利)、Davis(戴维斯)、San Francisco(旧金山)、Santa Cruz(圣克鲁斯)等10个独立校区(分校)，20余万学生州立大学系统(CSU)CSU East Bay(东湾)、CSU Long Beach(长滩)、Cal Poly(州立理工)、CSU Northridge(北岭)、San Jose State University(圣何塞)等23所学校，40余万学生社区学院系统(CCC)Berkeley City College(伯克利城市学院)，Los Angeles City College(洛杉矶城市学院)等119所学校，160余万学生私立大学Stanford(斯坦福大学)、Caltech(加州理工学院)、Southern California(南加州大学)、Lutheran(加州路德大学)、USF(旧金山大学)等71所院校，30余万学生加州大学系统被誉为世界上最成功的公立大学体系。

经过历史的变迁和来自大学内外部的不断挑战，最终形成了以教授会为核心、多校区大学动态决策的模式《1862年组织法》是加州大学系统的总章程，共包含28款条文，涵盖了大学基本的管理和运作规则，在后来的发展过程中又作了一些局部修订加州大学系统10所分校中，伯克利分校(UC Berkeley)历史最为悠久，也是美国公立大学中的佼佼者，因此本文首先研究了伯克利分校的内部治理结构如图1所示，伯克利的治理体系由三部分组成：加州大学董事会、校长为首的行政部门及以教授会为代表的学术组织董事会负责从宏观上把握学校发展的总方向；校长作为首要执行官员执行董事会的决议并协调校务工作；学术方面的事务则交由教授会处理，确保大学教学与科研协调发展图1 加州大学伯克利分校治理结构图伯克利分校内部治理结构的运行机制可划分为决策机制、协调机制、监督机制、激励机制和申诉机制五个部分1.共同参与的决策机制加州大学董事会的成员包括：州政府官员、资金捐赠者、社区群众代表、杰出校友、校长、教师代表及学生代表等校内的重要事项都是经各级教授会讨论后，向院长和校长提交意见，最终由董事会批准教授会可以推选教师代表参加各种行政委员会，来参与学校的民主管理并监督行政权力的执行。

总体而言，伯克利分校通过董事会集体决策、教师广泛参与、校行政官员高效执行及全民监督的治理模式，使多元利益主体都能够参与校内事务决策，以缓解决策过程中的利益冲突通过各利益主体共同参与、相互协调与沟通，以达到各种权力的制衡这种共同治理结构呈现去中心化、决策权逐渐被分散化的趋势2.沟通高效的协调机制在伯克利，各利益主体可以通过简单的协商来化解争议和纠纷，但这种方式要在明确双方责任的前提下进行其中最重要的就是两种：加州大学总校的协调作用、校长与教授会间的协调作用第一，在董事会的领导下，加州大学总校长办公室对外负责与州政府制定大学发展规划，并协调大学与州政府的关系；对内通过对行政部门的监督和资源分配，提升大学整体的运行绩效第二，在加州大学各分校内并不设置董事会，分校内部最重要的权力协调发生在分校教授会与分校长为首的行政机构之间一方面，教授会担任学术管理的“看守人”角色，对于学术中的分歧和争议，可以向董事会报告并寻求帮助；另一方面，教授会也是行政官员的监督者，协调教师与行政官员之间的权力关系3.制度健全的监督机制伯克利分校拥有较为健全的监督机制除了外部监督的积极参与外，还具有完备的内部监督体系其大学教授会章程中明确规定了评估委员会的职责与权力，主要是审议及决策权。

评估委员会最重要的职责就是院系评估和教授评估通过院系评估可以更加了解各院系的现状，分析存在的积极因素和消极影响，并制定今后的发展方向；而对教授的评估通常从教学、科研、专业素质、社会服务四个方面展开另外，伯克利还有不定期教学评估、研究项目评估、教师薪资评估等等这些内部评估机制是伯克利监督机制的重要构成部分，有力促进了大学教学质量和学术研究成果的提升4.层次分明的激励机制加州大学董事会对教师工资采取竞争制为保持一流师资的结构，伯克利大学制定了严格的教师绩效评估与激励机制每隔2～3年学校就会对每位教师进行全面评估，而评价结果将与教师的职务和薪资晋升直接挂钩在人才使用方面不拘一格，对于有一流才华的教师，学校尽力为他们提供充分的发展空间和薪资待遇另外，学校还通过授予克拉克科尔奖、伯克利教师服务奖等荣誉来激励教师，并为此设立专门委员会来监督奖励的授予及发放通过运用层次分明的激励机制，稳步提高大学教学质量和科研水平，使大学始终充满勃勃生机5.行之有效的申诉机制教授会采用多种方式解决教师在校出现的冲突冲突可能是由于规章、政策、程序的解释及意见不同或学术分歧引起的第一，特权与终身职位委员会是通过正式听审解决冲突的机构，负责处理三类案件：申诉案件，如教授会成员申诉其职权与特权遭受损害；违纪案件，如教授会成员被控告违背教师行为准则；违约案件，如质询教授会与非教授会教师是否同意提前中止合约。

第二，监察办公室作为非正式的解决冲突和相关事件的工作场所，凡管理者与职员间所涉及的沟通、待遇、职业声望及其他工作事宜都可以秘密地在这里讨论，大学其他人员如校友、家长、申请人等遇到困难，也可以适当的方式非正式地解决纠纷二、加州州立大学系统治理结构的特征加州地区目前有23所州立大学，规模和名气较大的是加州州立理工大学(CSU Poly)和北岭州大(CSU Northridge)州立大学，是美国联邦教育体制下的特色，它是指由州政府提供办学经费和直接管理的四年制大学或学院，一般为地区综合性或理工特色院校，为当地学生和民众提供教育服务从治理体系来讲，加州州立大学系统成立和治理的法律依据为美国加州教育法第一章第5条，共9个条款其治理结构有如下特征：1.外部治理结构：政府助推美国联邦政府对于州立大学的发展直接干预不多，主要功能是为高等教育发展提供资源与创造良好的外部环境根据联邦宪法规定，教育是联邦下属各州政府的“保留权力”事实上，美国州政府承担的主要角色是最大的投资者、管理协调者以及顾客支持者加州政府不但要为各州立大学提供发展经费，还要负责协调州立大学与州内其他高等教育机构的关系，以及本州高等教育机构与州外高等教育机构之间的联系。

加州州立大学系统教育治理结构的职能主要包括结构与组织、经费投入与事务服务、人力资源、教育项目规划四个方面在治理权力的分配上，则由联邦政府、州政府和学区三方共同参与治理表2 加州州立大学系统治理涉及的政策工具[1]治理层次治理工具的类型联邦联邦法令联邦法院的命令教育部报告条例教育部经费条例其他部门条例州州提案投票提案法律州立法委员会的政策州教育部门报告条例州法院命令其他部门规定学区学校委员会决策协商性劳动协议学区办公室规定投票方式其他社团等协商性的劳动契约改革项目的赠款2.内部治理结构：权力制衡大学内部管理方面，加州州立大学通过持续努力，对之前权利过于分散的管理模式进行了改进，建立了权力较为集中的理事会理事会对于州立大学的管理负全权责任，这表明州立大学获得了相对较高的自治权，其自主性已能与加州大学董事会相当州立大学董事会囿于其加州政府的影响，比起私立大学董事会所承担的责任要轻，其权力也较小州立大学的章程内容更多地是规定董事会的义务，同时也把加州政府的意图渗透其中共同治理的理念在加州州立大学系统内也深入人心在这种共同治理的体系中，不同的股东都有权参与决定学校事务治理并非一个等级森严的体系，而是一个通过多方对话、协商达成新的价值观与决策的过程。

加州州立大学的治理总体上具有公开与透明性，尽力避免基于效率的新公共管理主义行为从内部治理结构来看，共同治理赋予了教授团体在学术事务决策方面的首要权力，这种权力和终身教职制度一起构成了加州州立大学保障学术自由的制度基础，最大限度地避免了董事会在学术事务方面的直接干预和行政权力对于学术权力的侵蚀 -全文完-。