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多中心体制下的公共预算决策及预算民主 高 静 内容提要作为公共财政活动的核心环节，公共预算决策应积极顺应多中心体制的客观要求，确立公共 性、法治性和硬约束的基本目标，并在程序上依照公共选择原理进行在中国，作为转型时期的发展中国家， 政府的主导作用和执政党在国家权力格局中的领导地位是公共事务管理过程中需要坚持的基本前提在此 基础上考察当前中国的公共预算改革，注重推进预算决策过程中的民主，尤其要发挥在公共预算决策过程中 人民代表大会的实质性控制作用，切实转变立法机构对政府预算“软约束”的被动局面，为建设“预算国家”、实 现国家治理转型寻求突破口 关键词 多中心体制公共财政公共预算决策预算民主 财政体制的构建往往受到政府体制的制约， 有关政府财政的管理改革必然要置于权力配置的 框架之下对公共预算的研究也须结合政府体制 或政府内部权力配置进行，唯其如此，才能科学把 握公共预算制度变迁的轨迹、决策机制及其内在 规律本文以西方有关政ff-l：~制研究中比较有影 响的观点即单中心体制和多中心体制的划分为基 础，对多中心体制下的公共财政及公共预算决策 进行分析，并以此为参考，着重探讨今后中国公共 财政及公共预算进一步改革和发展的方向。

政府体制与公共财政 单中心政治体制重要的定义性特质是决定、 实施和变更法律关系的政府专有权归属于某一机 关或者决策结构，该机关或结构在特定社会里终 极性地垄断着强制权力的合法行使多中心政治 体制重要的定义性特质是许多官员和决策结构分 享着有限的且相x,l-自主的专有权，来决定、实施和 变更法律关系在多中心的政治体制中，没有一 个机关或者决策结构对强力的合法使用拥有终极 的垄断 这两种政府体制体现了决策者在社会 结构中的不同地位和作用，反映的是由传统向现 代政治文明的进化各国实践表明，政府体制变 迁对政府活动的核心环节——财政有着深刻影 响，寻求两者之间的契合点是财政制度安排的重 要原贝 财政作为政府的生命线，其掌控权却不能完 全落在政府自己的手中，否则，公民个人和社会的 利益必将受到严重的损害西方民主宪政的发展 史清晰地展示了国家财政掌控权的成长路径，那 就是国王的个人家计财政——议会独享的法治财 政——行政和议会分享的民主财政这样一条基本 途径②财政掌控权路径的变迁实际上体现了由 单中心体制向多中心体制演变的过程 从实际情况来看，在集权体制下，由于核 12,权 力很难支付巨大的行政组织成本，所以，整个社会 的权力结构往往是蜂窝状的：国家是极权的，每一 级政府往往也是极权的。

政府之间权力往往出现 133 多中心体制下的公共预算决策及预算民主 行政性分割在国家行政成本可以承担的范围 内，是极权的；但在行政成本难以承担的范围内， 由具体的行政决策单位掌握全权③在这样一种 传统体制下，社会资源的配置职能完全集中于中 央政府及其各层级机构，各类市场主体被完全排 斥在公共事务管理权限之外政府财政活动的公 共性严重缺失，政府预算基本上未涉及公共产品 和公共服务的供应和生产 但随着市场经济的发展，单中心体制的权力 配置关系也随之发生变化，逐步出现单中心集权 但不规则分权的体制④虽然政府仍然控制重要 行业和国有企业等经济命脉，但在市民社会逐渐 发育过程中形成的大量非政府组织，开始作为公 共管理的主体参与部分社会事务的管理与此同 时，政府内部出现了分权改革的趋势，以事权和财 权的重新划分为标志开始重点调整中央与地方之 间的关系在市场经济国家被普遍采用的财政联 邦制使每一级地方政府拥有财政预算及收支自主 权，财政分权格局中公共财政初步形成 虽然多中心体制是现代民主国家普遍采纳的 一种区域权力配置模式，但并不是所有的多中心 体制必然是有效的任何特定多中心体制的效率 取决于操作关系与有效表现的理论上明确条件相 一致的程度。

这些有效表现的必要条件，一是不 同政府单位与不同公益物品效应的规模相一致， 二是在政府单位之间发展合作性的安排采取互利 的共同行动，三是有另外的决策安排来处理和解 决政府单位之间的冲突⑤只有同时满足了以上 条件，多中心体制的效率才能得以充分保证，并能 合理实施政府职能和重构政府间关系 在多中心自主治理条件下，各级政府之间拥 有平等的法律地位，都是公共产品和公共服务的 供应者，只是供应区域和范围各有差异⑥在多 中心体制下，市民的角色发生了重要变化市民 不仅是地方公共经济的消费者，同时也是地方公 共经济的合作生产者甚至是治理者市民与政府 之问的关系是委托——代理的关系市民参与 地方公共经济的治理不仅表现在选举地方官员， 而且表现在通过公民创制权和公民投票的方式来 决定供应单位的设立、供应单位疆界的调整和供 应单位之间的合并，决定税率的调整市民上述 的集体行为可看成是一种地方宪政层面的决策行 134 为，它们也是地方自治的核心内容⑦ 地方自治成为多中心体制下政府体制的主要 特点每一级地方政府都有独立的财政自主权及 稳定合理的事权和相应的人事权，并在法律框架 之下受立法机构和司法机构的强力约束。

这样的 体制环境为公共财政的成熟发展提供了充分条 件政府财政预算受到代议机构的严格审核并向 公民社会开放，政府的收支情况被置于广泛监督 之下，从而保障公共利益 多中心体制下的公共预算决策目标： 公共性、法治性与硬约束 作为公共财政活动的核心环节，公共预算决 策应积极顺应多中心体制的客观要求，确立公共 性、法治性和硬约束的基本目标在实行多中心 治理的国家中，美国政府体系庞大，兼具多样性、 复杂性和差异性，所以本文以美国的公共预算为 例，探讨现代宪政国家的公共预算体系及其基本 目标 (一)美国政府公共预算 作为国家结构形式的两种不同类型，联邦制 国家与单一制国家，在过去一个世纪中表现出明 显的趋同前者由分散趋向集中，后者由集权走 向分权，演变的结果基本上是合作与平衡型的地 方自治格局喻希来认为，美国的“竞争型联邦 制”，德国的“合作型联邦制”，英国的“完全的地方 自治”，法国和日本的“不完全的地方自治”，经过 历史的演变，已成为在实质上同类的政府制度，用 美国学者奥斯特罗姆的说法，可称之为“复合共和 制”的政府制度这一制度的基本特征：一是分 权，即中央和政府各有划分明确的事务范围，并且 在各自事务范围内，享有充分自主权；二是制衡， 即政府有足够的宪政保障或政治实力，可以对抗 中央的随意干预，使之不能单方面削减政府的自 主权；三是合作，中央政府和政府在某些事项上联 合作业或混合财政。

．．美国政府年度预算过程一般包括四个环节： 筹划、汇总、审批及执行与反馈美国各级政府的 预算有以下三个特点：⑧一是公开透明美国的 法律规定，联邦财政预算的形成和执行的全过程 都必须公开进行二是法制预算预算一经国会 批准，就具有法律效力，必须不折不扣的执行，任 何增加刚性开支比例和新设刚性开支项目，都必 字海2010．5 须履行全部预算立法程序三是完整和详细美 国预算涵盖了所有政府部门大部分的收支，并且 支出分类的标准步步细化，详细规定支出项目、金 额甚至使用者，对控制开支起到积极作用 在美国，法定预算案的约束力非常强大只 要是法定预算案里面没有规定的项目以及超过预 算案规定的数额，政府都无权支出、使用，甚至出 现政府破产倒闭的现象，凸现出一种强硬、有序的 财政约束体制 (二)多中心体制下公共预算决策的基本目标 在繁杂的政府决策种类中，公共财政决策无 疑占据着重中之重的地位由于政府财政预算制 度的安排及政府各类财政收支活动决定了政府系 统运转绩效和公共服务效率，科学的公共预算决 策机制能够起到一石二鸟的作用，为各类政府决 策提供强有力的示范 上述美国公共预算的特点充分表现出多中心 体制下公共预算的基本目标和客观要求： 一是公共性。

公共性的缺失必然导致国家财 政收支行为的扭曲，违背公民的意志，并损害国 家、社会和人民的长远而根本利益⑨预算决策 制定应以公共性为价值基础由于公共财政资金 来源具有明显的公共性，财政支出必须符合纳税 人的共同利益，由政府把社会资本集中配置到提 供公共安全、公共教育和公共设施的领域，做到取 之于民，用之于民 二是法治性预算法治是国家财政管理活动 的法治基础政府预算法治化是财政法治化的基 本途径和手段⑩法治性是公共财政预算的本质特 征，是对政府预算的根本要求在政府预算法治化 的过程中，财政权力真正受到规范和制约，公众通 过代议机构行使对政府及其财政行为的监督权 预算法治化还包括对预算修正权的限制，各 国对代议机关的预算修正权往往予以制约，在美 国，代议机构可以任意修改预算额度与项目，但是 总统拥有否决权，大多数国家则立法限制预算修 正权，以符合预算同一性原则，即代议机关尊重行 政机关对预算草案的原初判断，⑩审批的预算与 行政机关的提案保持基本的同一性预算修正权 包括以下限制：增额修正，即增加预算支出的修 正，一般予以禁止，这不仅基于预算平衡的考虑， 还是为了“预防议会议员，因受选举团体或其他方 面的请托，而滥求增加度支”；减额修正，即削减预 算支出的修正，一般予以许可。

⑩ 三是硬约束在民主与法制意识不断增强的 社会里，推进财政改革，强化预算对政府行为的约 束作用，能够促进政府职能转变，促进依法行政 “在人类社会宪政制度的发展历史过程中，对政府 预算法案的审议及控制权，曾经是代议机关所取 得的第一项最为重要的权力正是凭借于这项权 力，民选的代议机关才逐渐取得了X,／于政府的整 个控制与支配地位，公共财政才得以成为名副其 实的民主财政，政府才得以成为名副其实的责任 制政府⑩预算制度通过对财政收支活动的严密 控制、监督，最大限度地保证公共利益，并以法律 保障私人财产权对国家财政权的制约 公共预算决策的公共选择程序 公共预算是以满足社会公共需要为宗旨的预 算制度安排满足社会公共需要的方式，即预算 决策机制的公共化是公共预算区别于其他预算形 式的本质特征在满足社会公共需要的过程中， 公共化的预算制度首先应当能够使社会成员的公 共需要得到充分的表达，在此基础上，预算决策应 当遵循被大家普遍认可的、公正合理而且透明的 规则⑩，此规则的主要内容就是公共选择 预算决策是整个财政决策过程中的核心环 节预算依赖于一些决策过程，过程决定谁将有 发言权和在决策的什么时候有发言权，并为必须 做出的决策提供一个框架。

⑩公共选择理论把政 府的预算决策看成是由公共产品的供求双方相互 决定的过程，政府通过预算收支提供的公共产品 应符合公众的偏好或意愿即公共选择能够体现 社会成员对公共产品的偏好，并做出符合公众意 愿的决策预算决策必须通过～定的民主政治程 序进行，财政预算的内容要向社会公开，社会公众 有权监督预算的编制和执行情况，把预算步人民 主化、法制化和程序化的轨道 公共预算决策与原来状态下财政决策机制之 间的本质不同可以归结为：怎样在政治文明提升 的过程中来发展法治化、民主化的公共选择机制， 由这种规范的公共选择来最后形成财力运用的决 策机制⑩现代预算决策体制还应该改变过去行 政决策的随意化倾向，把决策过程定位于相对稳 135 多中心体制下的公共预算决策及预算民主 定的决策程序，越是重大的决策越强调程序化 通过设计一整套从设计、制定到执行与评估的决 策机制，使预算决策从程序上避免了决策随意性， 并且能够有效地保证决策的质量 中国公共预算决策中的 民主及预算改革的x,l策建议 在中国，公共财政是相对于计划经济体制下 的国家财政而言的，特指担负着公共产品的供应， 满足公共需求的一系列投融资活动我国的财政 转型始于1998年，此后便成为每年全国财政工作 的重点和改革方向。

公共预算改革对于财政转型 具有极端重要性，1999年开始的预算改革标志着 中国财政开始进入“预算时代”，向预算国家转型 ⑩ (一)公共管理主体的多元化 在中国语境下，多中心的内涵自有特点作 为转型时期的。