设立农产品特殊保障机制的思考-兼论我国农产品贸易保护规划的局限性.docx

       设立农产品特殊保障机制的思考兼论我国农产品贸易保护规划的局限性                     余 莹摘 要：根据我国的人世议定书谈判我国农产品保护性措施主要为保护性关税、国营贸易专营制度和价格控制等，但上述措施并不能为我国敏感农产品提供周全的保护，大豆、棉花已经受到进口同类产品的剧烈冲击目前我国积极参与区域和双边自由贸易贸易协定的签署，这将大大加速了我国的农产品贸易自由化进程鉴于农产品贸易涉及国家粮食安全等敏感问题，我国在参与多哈谈判和区域谈判时不应完全持自由化态度，应考虑设立适宜的农产品特殊保障机制2001年我国人世时，就农产品贸易做出了超出一般发展中国家接受程度的自由化承诺，从2005年开始，我国农业在加入WTO谈判中争取的过渡期基本结束，进入WTO“后过渡期”，这意味着我国农业将进一步融人经济全球化进程，而一些作为我国农民重要收入来源和生计依靠的农产品因国外高额补贴农产品的大量涌入而受到冲击此外，在多哈回合谈判屡屡受阻、区域自由贸易协定( Region trade agreements，RTA)盛行的背景下，我国采取了积极参与的政策，2002年中国与东盟签署了《中国一东盟全面经济合作框架协议》（简称《框架协议》）决定在2015年以前建立中国一东盟自由贸易区(CAFTA)，我国还与巴基斯坦、智利签署了自由贸易协定，并计划与新西兰、南非等国进行自由贸易协定的谈判。

这些区域贸易协定大大加速了我国的农产品贸易自由化进程，相关农产品受到的挑战和冲击不容忽视，鉴于农产品贸易涉及国家粮食安全等敏感问题，我国在参与多边贸易和RTA谈判时不应完全持自由化态度，应考虑设立适宜的农产品特殊保障机制一、WTO框架下我国农产品保护性措施的局限性根据我国的人世议定书，我国对关系到国计民生的农产品采取的保护性措施主要包括保护性关税、国营贸易专营制度和价格控制一）保护性关税：某些重要农产品税率较低在中国人世议定书附件8第一节农产品减让表中，大米、硬粒小麦、玉米等减让后最终约束税率为65%，棉花为40%，所以有学者认为关系到国计民生的大部分农产品税率较高，可抵御外国农产品的冲击但是我国农产品总体关税保护水平很低，经过人世过渡期的逐年减让，中国已成为世界上农产品关税总水平最低的国家之一，农产品平均关税从2001年的23.2%降至2006年的15. 23%，远远低于美国、日本和欧盟等发达国家水平，仅为世界农产品平均关税62%的l／4其中包括某些重要农产品，如我国对大豆、大麦的实施税率仅为3%，豆油、菜籽油的最终约束税率仅为9%，我国还对上述农产品作出了提高税率必须充分提前通知、变更期必须维持1年的承诺。

二）农产品国营贸易专营制度WTO农产品国营贸易规则以GATT第17条为核心，主要是国营贸易应以商业考虑为唯一依据，通过国营贸易实施的数量限制不能获得正当性，应保持关税减让的效果等由于WTO现行关于农产品国营贸易的规则存在定义不清、透明度义务要求不清等缺陷，所以国营贸易制度还是能起到保护农产品的目的在通知给WTO的150多个国营贸易企业中，大约有70%涉及农业或相关贸易我国对粮食（包括小麦、玉米、稻米）、植物油（大豆油、棕榈油、菜籽油、芥子油）、食糖、棉花、烟草等五种事关国计民生的产品的进口和经营实行国家专营，对粮食、丝、茶叶和棉花等产品的出口和经营也实行国家专营，将这些产品的进口、出口和经营紧紧掌握在国家指定的公司手中，这使得人世后农业贸易不至于会对中国农业发展产生严重的影响不过随着我国对外贸易经营权的逐步放开，我国的农产品国营贸易制度在运作中也受到越来越多的限制1．农产品国营贸易专营的农产品逐步减少：我国自2006年1月1日起，把大豆油、菜子油、棕榈油和芥子油等植物油从国家专营进出口的农产品中取消，并给予所有个人和企业从事此类油种贸易的权利对一些敏感性稍弱的商品，如天然橡胶、木材和羊毛等，中国已在加入WTO后的3年内，逐步取消了国家对其进出口专营的权利。

2．在限制关税配额内进口存在局限性：依据WTO的最低市场准入要求，我国必须按给予进口农产品一定数额的低关税配额，享用我国低关税配额贸易的主要是国营贸易企业，不过只有小麦关税配额由国营贸易企业享用的比例较高，为90%，其余的比例并不高，如大米为50%棉花为33%，羊毛为1%，今后还将分配给非国营贸易企业的低关税配额逐步提高3．我国的农产品国营贸易制度受到WTO更为严格的纪律约束中国人世工作组报告第208段中承诺保证国营贸易企业自主经营，进口采购作法和程序应完全透明212段中，中国承诺将每季度公布非国营贸易商提出的进口要求及所发放的许可证，并应请求提供与此类贸易商有关的工作信息其他人世承诺也规定了我国更为详尽的透明度义务，“中国实际承担了较WTO规则更为具体和详尽的透明度义务，这种加重的负担主要来自于WT0成员对中国计划经济体制下贸易政策的暗箱操作的担忧”三）价格控制价格控制能够直接、顺利实现政府稳定、调节国内农产品市场价格的政策目标，目前，中国存在3种价格形式：政府定价、行政指导价和市场调节价①依据中国人世议定书第9条第2款和附件4，中国被允许对烟草和食盐两种农产品类别实行国家定价的方法，对粮食（小麦、玉米、稻米、大豆）、植物油（初榨豆油、精制豆油及其分离品、初榨菜籽油、初榨芥子油）、蚕茧和未梳棉花等农产品实行行政指导价。

这些农产品基本上属于关系我国国计民生的重要产品，实行政府定价或政府指导价，有利于稳定价格总水平和保持社会稳定不过，价格控制还受到相关WT0规则的管制，其本身也存在一定局限性1．仔细分析我国实施价格控制的目录，可以发现重要的农产品如植物油中的棕榈油、棉花类中的已梳棉花均不在价格控制范围之列2．WT0规则对价格控制措施进行了严格管制《农业协定》附件2第3款“为粮食安全目的的公共储备”规定政府的粮食采购应按现行市场价进行，粮食安全库存的销售应按不低于所涉产品和质量的现行国内市场价进行，前述第4款“国内粮食援助”规定政府采购援助的粮食应按现行市场价进行，此类援助的资金来源和提供方式应透明上述2款规定即限制了成员国政府利用粮食安全储备和粮食援助对价格进行控制，另外，在《工作组报告》第63段中，“一些工作组成员担心中国为限制进口，可能会维持低于以市场为基础的价格”，该段表明已有成员担心我国高价收购粮食然后低价销售以限制进口，所以人世议定书第9条第3款专门对我国进行价格控制作出了透明度的具体要求3．价格控制本身的局限性当国内市场农产品价格低于国际市场价格时，政府的保护价格不能起到阻碍进口的目的，反而有可能带来低价外国农产品大量进口套取利润的目的。

四）其他保护性措施由于中国长期以来一直奉行的是农业支持工业发展的产业关系政策，对农业的国内支持远远低于发达国家的水平，结构也很不合理我国的绿箱补贴虽呈增长趋势，但主要投向政府一般服务或用于大江大河治理，真正用于农业的基建投资并不多从我国实施的黄箱补贴来看，按照WTO规定的基期1986年至1988年计算，我国对农产品生产的黄箱支持措施水平为负值，按照我国的人世承诺我国实施的免于减让的“黄箱”政策不超过农产品总值的8.5》《，中国当前的“黄箱”政策在基期农业总产值中只占3.3%这与8．5%的微量允许标准量相比还有比较大的利用空间但据学者分析1990年到2003年的资料，我国对农业的支持力度还远远不够，而且国家财政用于农业支出的增长速度呈逐年下降的趋势2004年后我国开始改变支农政策，开始取消农业税，并实施粮食直补，2007年中央财政安排用于“三农”（农业、农村和农民）的支出就超过了3000亿元人民币这些在一定程度上缓解了我国粮食生产下降的趋势但是在目前体制下，大幅提高对农业的支持并不现实，而且对那些发达国家大力补贴的农产品，我国的国内补贴显然还无法与之抗衡综上所述，我国的农产品保护性措施在人世过渡期结束之后对某些重要农产品不能实施有效地保护，对国计民生有重要影响的大豆、棉花、植物油、奶制品、畜牧产品等近年进口快速增长并对国内相关行业产生冲击。

一、区域贸易协定下我国农产品保护性规则受到严格限制在区域、双边贸易协定盛行的背景下，我国开始积极参与区域性经济合作，已与东盟10国达成于2010年建立自由贸易区的协议此外，我国还与巴基斯坦、智利签署了自由贸易协定，并计划与新西兰、南非等国进行自由贸易协定的谈判在这些协议中，以中国一东盟之间的区域经济合作进展最快、影响最大，自2002年中国东盟签署了《框架协议》以来，中国与东盟又陆续于2004年11月签署《中国一一东盟经济合作框架协议货物协议》（简称《货物协议》）和《中国一东盟争端解决机制协议》，于2007年签署了《服务贸易协议》，建立中国一东盟自由贸易区(CAFTA)的法律架构日渐完善与其他RTAs的农产品贸易规则类似，CAFTA只对农产品市场准人问题进行了规定，也没有涉及国内支持、出口补贴等内容，但是CAFTA对农产品关税削减的幅度显然要比其他RTAs大得多1．早期收获计划涉及农产品范围广、降税幅度大《框架协议》第6[来自www.lW5U.com]条早期收获计划(Early HarvestProgram)对560多种农产品开始实行快速减税其中中国和东盟六国（老成员）不迟于2006年将有关产品税率减至0-5%；东盟四国（新成员）不迟于2010年减至0-5%。

早期收获计划还鼓励成员方扩大关税削减的幅度和范围2．对敏感类农产品的保护受到限制《货物协议》对未列入早期收获计划的农产品采取两种关税削减模式，一是正常类产品的关税削减，最终税率要降低至零；另一类是敏感类产品的关税削减，为推动区域内自由贸易和关税减让，对敏感产品施加了税目数量和进口金额的限制②虽然敏感产品的最终税率可不为零，但中国与东盟六国必须于2012年1月1日之前削减至20%，不迟于2018年1月1日进一步削减至5%以下即使是高度敏感类的农产品，成员国也应将税率削减到至少50%，东盟6国与中国不迟于2015年1月1日完成中国一东盟自贸区货物贸易谈判采取的是消极列表( negative list)方式，凡是没有列入敏感清单的产品均为正常产品，①这种方式保证了大部分产品都被列入正常类，以使其关税最终削减至零可见，在区域贸易协议农产品开放幅度不断加大的趋势下，我国农产品将面临更加激烈的进口产品的冲击通过贸易救济措施对国内产业实施保护的呼声不绝，在现行贸易体制下采取何种形式的救济措施成为我国目前值得深入研究的课题二、多边贸易体制下的农产品特殊保障措施贸易救济措施作为国内市场开放的安全阀，能够有效缓解进口产品对国内产业的冲击。

但是，无论进口国政府采取的是反倾销、保障措施，还是反补贴措施，都必须受到实体标准和程序要求的限制，因此不能满足各进口国及时保护农产品的需要WTO以及一些区域协议为解决该问题，特设置了农产品特殊保障措施一）WTO框架下的农产品特殊保障措施农产品特殊保障条款（Special Safeguard Provisions，简称SSG）是WTO《农业协议》针对农产品市场准入的关税化而设置的例外措施，该条款允许对农产品实施了关税化管理的国家在一定条件下对部分农产品征收附加关税，以避免外国农产品对本国市场的冲击相对于其他贸易救济措施，农产品特殊保障机制具有以下优势：第一，不需要证明国内产业受到损害．只要进口数量或价格达到触发水平即可实施，发起程序较为简便容易反倾销、反补贴和一般保障措施的实施均需要证明国内相关产业受到进口产品的损害，其中保障措施要求国内产业受到“严重损害或严重损害威胁”，反倾销对国内产业受到损害的要求略低，为“实质性损害”，由于《农业协议》下众多补贴具有合法性以及第13条“和平条款”的存在，反补贴。