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上海农村宅基地退出机制研究摘要：宅基地退出机制的建立，可盘活村民闲置资产，在不增加建设用地总量的前提下，能有效缓解土地供需矛盾、破解耕地占补平衡难题，时实施新农村建设、实现现代高效农业以及维护农民利益等方面具有重要意义本文从村民、集体经济组织和政府三个层面具体分析了影响宅基地退出的主要因素,针对制约宅基地退出的不同障碍，提出了建立上海市宅基地退出机制的基本思路，并具体阐述了宅基地退出模式和退出程序上海市农村宅基地量多面广、布局分散，“一户多宅”、人均占地超标，隐形流转等违规用地现象大量存在，宅基地闲置现象普遍，土地浪费严重要规范农村土地管理、提高土地的集约节约利用水平，建立有效的宅基地退出机制势在必行目前关于宅基地退出的系统研究相对较少，且主要是探讨退出模式和影响因素本文从上海宅基地退出的实际情况出发，认为宅基地的退出，除要建立退出补偿制度以外，也应建耕地占补平衡“指标库”和新增建设用地“指标库”，并在指标使用和交易过程中建立宅基地退出“资金库”这样才能在规范农村宅基地管理、维护村民权益的同时，调动集体经济组织和地方政府的积极性，形成“先补后占”的用地模式一、上海农村宅基地用地现状及存在问题1. 居民点规模较小，布局分做上海共有1703个行政村，近4万多个自然村落、35万个居民点，95.20万户村民。

由于村庄规划缺失或滞后IL与土地利用总体规划缺乏有效衔接，上海郊区县居民点呈无序外延扩张状态，点多而图1上海郊区县宅基地分布图广、布局分散，多沿路沿河顺势建设，人居占地超标现象比较普遍,上地利用粗放《上海市农村宅基地分布详见图1截至2009年末，上海市农村户籍人口332.78万人,占全市总人II24%;农村宅基地面积高达图22000~2009年上海郊区县农业人口变化情况图31996-2009年上海市农村居民点面积变化情况区县5户以下5~1户10~20户20〜30户30〜50户50户以上崇明1524998577318458822473南汇4461848972480697389169奉贤3190640691885453206140金山240224199148724712263松江1423024131357478312198青浦785116411444612487364浦东724015611270569414255嘉定549611991143585522387闵行4292940864338269194宝山1185378426243203170合计2933392987415540481031482013区县5户以下5~1。

户10~20户20〜30户30〜50户50户以上崇明1524998577318458822473南汇4461848972480697389169奉贤3190640691885453206140金山240224199148724712263松江1423024131357478312198青浦785116411444612487364浦东724015611270569414255嘉定549611991143585522387闵行4292940864338269194宝山1185378426243203170合计2933392987415540481031482013表1上海市郊区县农村宅基地集聚度统计分析表65.69万亩，占住宅用地总面积45%；人均占地135m?,远远大于人均45m2的上限另一方面，人口城镇化与农村住宅减挝化不相同步现象明显1996年末至2009年末,农业人「1从372.29万人减少到164.54万人,减少了56%（图2）；同期农村居民点用地从77.69万亩减少到65.65万亩，减少不足15%（图3）o从集聚度来看，平均每个自然村约30户，占地20亩左札与天津的220户/点和北京的171户/点相比，规模较小。

从居民点布局来看,5户以下的居民点约占84%,10户以下的居民点约占93%,20户以下的居民点约占97%o根据全国第二次土地调查数据，上海9个郊区县农居点分布详见表"2. 农村宅基地闲置现象普遍随着城市化进程和城乡一体化建设，大量农民涌入城市，其中有相当一部分农民在城镇已有稳定工作和收入，有了自己的住房和各种社会保障，农民的大规模迁徙使农村住宅大量闲置另一方面，子女成家后各自新建住房,或进城购房，留守老人投靠子女，父母去世后遗留的房屋无人居住，也造成了大量农村“空关房气根据对上海市部分区县调查显示，当地农宅闲置率已经达到15%~25%,部分村组的闲置率高达40%o以松江区沸港镇浒港村为例，该村有723户农户，其中155户的房屋闲置无人居住，占总户数21.43%;有266户农民的房屋出租给外来人口，占总户数的36.8％；有107户农民由纯老人居住，占14.79%；有49户农民早出晚归，只在晚上居住，占总户数6.78%O3. 违规用地现象较多在宅基地用地管理中“重批轻管”、“批少占多”，建新房也拒不交出闲置下来的老宅基地，加之农房继承等事实行为以及祖宅不卖等风俗习惯，导致“一户多宅”和超标占地现象较为普遍，上地浪费严重。

现行宅基地分配制度是基于集体成员身份实行的福利性分配,按照上海市《关于农民建房占补平衡及耕地开垦费收费问题的通知》（沪房地资金[2003]98号）的规定，“农民建房占补平衡由乡镇政府统一组织，不得宜接向农民个人收取耕地开垦费”农民取得宅基地的成本基本为零,加上经济利益的驱动，造成一户多宅、超标准占地等问题比较严重我国宅基地制度设计的定位是在于其保障功能，即保证农民的居住权但随着市场经济的建立在城乡统筹背景之下，宅基地本身也发生了功能性改变，不再限于居住功能，而更多地突显就财产功能和生产资料功能由于缺少有效的宅基地退出机制，农宅买卖、出租、抵押等隐形流转与灰色交易大量存在由于这种流转并不受政府和现行法律的认可，因此只能采取私下交易的方式，无疑增加了交易成本和交易风险据调查，上海市大部分村镇的宅基地流转占宅基地总数的15%左右，有的甚至高达40%以上4. 农村合理用地需求受到限制在城镇发展用地需求较大、城市建设用地指标严重不足、郊区村庄规划尚未覆盖的背景下，除重大项目动拆迁和危房翻建外，上海各区县对农民建房严加控制，甚至部分区县出现对农民建房暂停审批的情况，例如青沛区从2002年4月开始暂停农民建房审批。

农民建房停批以来，一些村民因为结婚成家、添丁加「1、分家立户以及少数危房需要拆建等原因，建房愿望日渐迫切2007年5月，上海市出台《上海市农村村民住房建设管理办法》后，农民建房审批才逐渐放开尽管上海市明文规定用于农村建设用地的计划量不低于市下达计划总量的5%,而在实际操作中，一些区县和乡镇因利益驭动，很少用于农民建房，农民依法应当享有的宅基地权益得不到保障由于缺失宅基地退出的有效机制，一方面农村宅埴地大钛闲置，另一方面农民的合理建房需求得不到满足二、农村宅基地退出可行性与必要性分析1. 宅基地退出的政策依据当前涉及农村宅基地管理的法规主要有《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国担保法》,现有的法律法规限制r宅基地的流转，但为右偿退出提供了口j能我国《土地管理法》第62条规定："农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、闩治区、直辖市规定的标准”，“农村村民出卖、出租住房后，再申清宅基地的，不『批准”；《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）规定:“加强农村宅基地管理,禁止城镇居民在农村购*宅基地”;《中华人民共和国物权法》明确把农村宅基地使用权定义为“物权”;党的卜匕届三中全会《决定》提出：“依法保障农户宅基地用益物权”，就是要保障农户宅基地依法取得、使用和收益的权利。

上述法律法规的相关规定表明：农民获得宅基地使用权必须符合法定条件并限定在本集体经济组织内这样的规定为农民中闲置富余的宅基地及房屋处置明确r法律限定，但同时也提供了处置机遇2 .宅基地大量闲置为宅基地退出提供有利平台我国目前的法律和政策限制宅基地流转，特别是禁止城镇居民购买农村宅基地，但由于没有农村村民退出宅基地的机制，“一户多宅”或L1定居城镇和他乡的居民双再占有土地资源，不能将自己合法拥有的宅基地转让出去，宅基地使用权的权益难以实现，从而造成农村宅基地大量闲置或隐性流转2009年末，上海市农村户籍人□约333万人，比2001年时的364万人减少f30多万人，越来越多的人进城就业或者长期定居城镇，给今后农村绍下了越来越多的闲置宅基地；另一方面，上海非农产业和农民作农收入比重已高达85%,给宅基地的有偿退出提供r非常难得的平台按照20%的闲置率计算,宅基地的退出可以减少13万亩的建设用地，增加近11万亩耕地目前，上海郊区县城小化率75%.到2020年上海城市化率要达到85%,这就意味若全市将有78万农村人口进城，按农村人均135m3的用地标准计算，农民退出宅基地，可带来13万市补充耕地或城乡建设用地增减挂钩潜力。

3 .土地供需矛盾迫使我们要从宅基地中拓展新的用地空间上海正处于建设“四个中心”、实现“四个率先”的关键时期，城镇工矿和基础设施建设的需求将会处于较高水平,小城镇改革和新农村建设也需要…定的上地支持，土地资源紧缺与大最刚性需求之间的矛盾II益突出根据第二次全国土地调查数据和本轮《上海市土地利用总体规划》,至2020年末全市建设用地总规模控制在2981km?以内，2009年末上海市建设用地总规模已达2830km\而每年新增建设用地按照50km?左右的速度增加，土地供应的增长空间已十分有限（表2）o虽然通过优化用地结构，科学合理规划以及节约集约等手段，用地矛盾町以得到一些缓解，但仍不能从根本上解决问题O另一方面,上海耕地后备资源匮乏，上海陆域地区经过多年整理复垦，新增耕地潜力已非常有限,土地后备资源主要来源于滩涂围垦和存量建设用地的综合整治从农村建设用地中特别是农村宅基地资源中寻找用地新空间.应该是今后解决用地需求矛盾的关键所在比14/建设用地基本农田耕地佰称对比（万亩）（万亩）（万亩）可调整耕地（万亩）规划基期（2009年末）42534835066规划期末（2020年末）447328374—表2规划基期现状与规划期末规划指标对比表建立宅基地退出机制，不仅可以盘活村民闲置资产，解决生活保障,而且在不增加建设用地总量的前提下缓解上海市土地供需矛盾、破解耕地占补平衡难题，对推进城市化、实施新农村建设、实现现代高效农业以及维护农民利益等方面都具有十分重要的意义。

另一方面，土地规划中要求集中建设区外建设用地的拆除比为56%,宅基地的退出也是落实土地规划的一项重要途径对国家而言，这部分退出的宅基地可能会复耕，从而增加耕地面积，节余的建设用地指标可以通过土地开发收归国有，转化为建设用地补充市场，也有利于缓解日趋紧张的建设用地指标三、上海市农村宅基地退出。