新形势下提高法制计量工作的有效性.pdf

中国计量论坛( 2 0 0 4 ·博鳌) 论文集新形势下提高法制计量工作的有效性山西省质量技术监督局盛佃清随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立和W T O 的全面融入，计量作为一项十分重要的基础性工作面临着新的发展机遇和挑战，尤其是法制计量工作应与市场经济体制相适应，在新形势下更要与时俱进，不断创新因此，如何使法制计量工作适应并满足社会及形势发展的需要，提高法制计量工作服务于国计民生和社会公众利益的有效性，已成为一个必须认真关注和思考的问题一、当前法制计量工作存在的问题及原因1 、计量法规体系与社会发展不相适应我国《计量法》是在1 9 8 5 年批准发布的，是一部具有明显计划经济色彩的“计量器具”法，按其制定的行政法规、部门规章和技术法规既不适应市场经济建设和发展的需要，也不符合W T O 规则要求一是法制计量管理目录种类多，范围宽，对国内计量器具产品法制管理存在违反“正当目标”原则和“负国民待遇”问题目前我国受法制计量管理的计量器具目录有三个：依法管理计量器具目录4 0 0 种，强制检定工作计量器具目录1 1 6 种和进口计量器具目录1 8 类在计量器具管理方面，对国内计量器具产品的管理范围远大于进口计量器具，在计量器具管理方式方面，国内计量器具的生产需要实行型式批准、制造计量器具许可证和检定管理，而进口计量器具管理中不包括制造计量器具许可证管理。

另外还缺乏与W T O ／T B T 协议所规定的范围中医疗卫生、环境保护、能源监控和化学计量等方面使用的计量器具的管理二是我国计量行政管理部门颁布的计量检定规程、计量技术规范、定型鉴定大纲都属于W T O ／T B T 协议中技术法规的概念，而我国部分国家标准已涉及到计量器具的强制性要求，上述技术法规之间不同程度地存在重复和矛盾的问题三是很多行政法规和部门规章出白不同部门，内容相互矛盾，管理交叉，造成解释不一，几个部门对同一对象进行重复管理2 、量传体系无法满足日益发展的市场经济建设需要过去我国实行的是单一的量值传递体系：量值传递按照国家计量检定系统表的规定，从国家计量院到省( 市) 计量所再到市、县级计量所，最后到企业或用户；从计量一8 5 —中国计量论坛( 2 0 0 4 ·博鳌) 论丈集基准到计量标准最后到工作计量器具，一级传一级，一级管一级国家基准建在国家计量院，省、市、县级社会公用计量标准由同级政府计量行政部门按区域管理，均应接受建标、设备、人员考核以及定期检定等监督管理造成量值系统测量不确定度损失增大，量值传递成本增高，量传周期长，资源浪费严重，一定程度上影响了国家和社会经济发展，与高效、便捷、节约、有效的市场规则格格不入。

比如：因计量检定系统表的级实际是一个范围或界限，不是一个具体的不确定度值，按检定系统表逐级量值传递，部分测量不确定度会损失掉；计量标准按区域管理易形成计量资源( 机构、人员、设备) 不合理配置一方面量传成本增高；另一方面高资源不足而低资源却简单重复，同时受团体利益的驱动，使部分企业内高准确度计量器具得不到量值传递，造成资源浪费加入W T O ，按照国际惯例应建立适应市场经济发展的量值溯源体系，开放计量校准市场但目前在我国还没有形成明确的校准管理体系，缺乏相应的法律环境，没有明确校准管理主体、适用校准的客体范围、校准规范以及校准市场，无法满足日益发展的市场经济需要3 、计量基标准建设及基础研究投入不足，滞后于经济发展需要我国的计量基标准和省( 市) 级以下各级社会公用计量标准，大多是上世纪六七十年代建立起来的，由于长期频繁使用，得不到持续的资金支持，有的已严重老化磨损，有的技术落后，自动化程度低，成为制约计量科技发展的主要障碍尽管自1 9 9 8 年质量技术监督系统实施垂管体制以来，投入力度有所加大，但由于我国地域广大，全国3 1个省市自治区直辖市的省级机构大约4 0 0 0 左右，既使投入上亿资金，也只能满足机构生存，再想开展基础研究已是无能为力。

再加上历史沉积时间比较长，甚至很多市县机构连生存条件都不具备，要想发展，目前的投入是杯水车薪；另一方面，高新技术的迅猛发展，大量的电子式、智能化计量器具不断出现，被校计量器具自动化程度高，综合功能强，要求计量基标准的检测能力随之提高但从目前情况来看，计量基标准基础研究，如信息工程、生物工程、生态环境、医疗卫生、新材料、新能源等高新技术产业领域的计量基标准和检测技术研究落后很多用户送来的计量器具技术先进却因缺乏相应的检测设备和技术而无能为力，无法满足企事业单位量传的需要4 、计量技术机构配置不合理，市场竞争能力弱现有的计量技术机构绝大部分是在计划经济体制下设置或建立的，按照市场经济体一R f o —中国计量论坛( 2 0 0 4 ·博鳌) 论文集制运行要求，对照W T O 规则，这些机构无论从设置上还是在运行上都存在着诸多弊端一类是政府各计量行政部门为有效实施行政执法而依法设置的法定计量检定机构按行政区域布局，不管检测工作量和地方经济结构特点，从省、市到县盲目设置；另一类是计划经济体制下形成的政府原行业主管部门，为支撑本行业发展，不考虑设置成本和效益关系，各自为政，自作主张，在部门内部设置计量技术机构。

造成资源建设重复、职能交叉，致使市场经济条件下，随着机构改革和职能调整，出现争地盘、抢饭吃的现象，甚至有些行业垄断部门设置的计量技术机构的法制计量，靠行政手段管理，既当运动员，又当裁判员，没有形成统一的、共享的社会公益性的技术保障体系二是各部门计量技术机构依附性强，行政色彩较浓，等、靠、要的思想严重而技术装备、技术水平、技术能力有限，“能级倒挂”、现象普遍存在三是人员素质差，计量专业人才匮乏，科研开发和技术能力薄弱面对激烈竞争的市场环境，适应能力差5 、面对日益扩大的法制计量领域，现在的管理方式难以实现法制管理的目的今天的法制计量领域，远远不是度量衡所能包括的例如：贸易方面，包括零售、批发、国内或国际大宗贸易，，主要涉及称重计量、流量计量、定量包装计量等据统计占G D P 6 0 ％, - - - - 8 0 ％的货物都需经过贸易，从生产者到消费者的整个过程中，都需要利用法制计量管理的计量器具进行测量；医疗计量，包括核磁共振、辐射剂量计、C T 机、心脑电图仪、B 超等电离辐射、光学、声学类测量仪器近十几年发展迅速，尤其高科技应用，给传统的医学诊断和治疗带来革命因为医疗计量涉及生命质量，有时甚至意味着生与死，确保测量的准确性、一致性和可信性尤为重要；安全防护，特别是人身安全越来越依赖于准确的测量和对系统的实时监控，如船舶、飞机、汽车等交通运输工具上的各种仪表、雷达测速仪、汽车里程表、呼出酒精检测仪、压力容器上的压力计、煤矿用瓦斯计以及建筑结构用的测力传感器等是否准确可靠，均与人身安全息息相关；环境保护和污染控制领域已大量涉及法制计量，如大气中c o 、c 0 2 、S 0 2 及空气悬浮物的检测、环境噪声、车辆尾气以及有毒有害物的监测；资源控制、法律诉讼、财政管理、税收以及执法方面需要更多高准确的测量等等。

在管理方式上还采用计划经济体制下形成的《计量法》对计量器具法制管理方式，计量器具管理范围过宽，分类过细，工作重点不突出，管理领域不明确，监管制度不健全，监管力度跟不上要想达到法制管理的目的那是不现实，也是不可能的，从而降低了管理的有效性一8 7 —中国计量论坛( 2 0 0 4 ·博鳌) 论文集6 、计量监督体制不顺，监督队伍不强目前，从计量监督的职能上看，形成多头监督的局面各市、县局在计量监督职能的划分上，有的在计量科，有的在监督科，有的在稽查队，还有的在计量所他们都有计量执法权，结果造成上下不对口，政令不畅通，只停留在表面处罚和完成指标上，没有达到规范管理和治本的目的，也没有形成执法合力另一方面，各级稽查队由于计量执法处罚额度低，出于完成罚没指标和本团体利益，对计量执法投入精力少，执法力度小，甚至出现计量执法“真空”，致使计量秩序混乱从事计量执法的人员不足，专业素质低，执法队伍弱监督方式也陈旧落后，基本上是以事后监督为主，事前控制措施不到位造成上述问题的主要原因：一是各级政府对计量工作的重视程度不够没有真正认识到计量在国民经济建设中所发挥的重要基础性作用计量是“权“ 的象征，是国家意志的反映。

宇宙飞船的成功对接、军事目标的准确定位、建筑桥梁的精确合龙、企业产品质量的保证等均源于计量实际上计量一直在发挥着默默无闻的作用二是政府计量管理部门职能弱化认为计量工作可有可无在计划经济向市场经济转轨过程中，特别是在九十年代初，定升级工作停止后，没有及时调整工作思路，建立适应市场经济体制的计量法规体系，计量法规滞后再加上市场经济秩序不规范，假冒伪劣产品冲击市场，加强质量管理显得尤为突出，致使在政府机构改革和职能调整上，弱化了计量管理部门的职能，将工作重心放在质量管理上，执法重点放在产品质量的检查上，计量执法出现“真空“ ，计量工作人员思想不稳，工作积极性低，不能安心从事计量工作，造成恶性循环三是全社会计量意识淡薄市场经济体制不健全，造成人们一种错误认识，即市场经济就是“金钱”经济，临时、短期、急功近利的思想严重，一切围绕经济效益转计量要投入，没有直接、明显的投入和产出关系，致使许多企业在转轨时期将计量职能弱化，甚至将计量机构撤销，再加上政府计量行政部门在转轨时期拿不出适应市场经济需要的规范和推动法制计量工作上水平的制度和措施，最终导致计量工作滑坡二、提高法制计量工作的对策和建议1 、建立和完善计量法规体系我国现行的计量法规体系从整体上说是在计划经济体制下产生和建立起来的，尽管后来作了局部调整，但还不能适应市场经济体制的要求，也不能符合W T O 的规则。

根一8 R 一中国计量论坛( 2 0 0 4 ·博鳌) 论文集据W T O 国民待遇原则，在遵守和承认W T O 规则的同时，应建立本国相应的技术法规体系，因此，我们应参照W T O 要求，结合中国国情一、尽快修订《计量法》及其配套法规；二、对于管理性法规抓紧清理和修订，根据W T O 规则，补充一些新的法规，如贸易交接、商品量管理、技术机构管理、规范校准市场法规等；三、对于技术性法规应大大缩减数量，提高质量我国计量技术法规数量之多在世界上首屈一指，这是我国法制计量调整范围过宽所致随着非强检计量器具管理方式改变，应将相应的计量检定规程转化为校准规范但在调整过程中，应注意重视在计量技术法规中采用O I M L 国际建议，提高采用比例，同时协调技术法规与国家标准、国际标准的一致性；四j 按照W T O ／T B T 协议正当目标原则，将依法管理计量器具目录、强检目录和进口计量器具目录合并为一个统一的法制计量管理目录，将监管的重点放在涉及人体健康、人身财产安全、环境保护以及有关公共利益的计量器具产品上实行内外一致的管理方式2 、建立健全量传、校准双轨体系，推动量传体制改革，培育发展校准市场，为国民经济发展服务根据我国目前经济发展和机构改革的状况以及我国产品质量不稳定、产品质量低下的状况，量值传递体系在二十一世纪若干年内仍是我国保证计量器具量值准确统一的主要工作方式，应针对其在市场经济条件下的不适应性，做好完善工作。

同时建立符合W T O 规则和市场要求的量值溯源体系0 校准在国际上已成为质量保证体系中的主要方式，是市场经济发展的必然选择，是工业生产的基础，是加入W T O 对中国量传体制的挑战我国要充分借鉴国际上开展校准的成熟经验，充分利用社会资源，建立符合中国国情和高效的计量校准体系与市场，并制定市场规则加以规范，降低量传成本，适应市场需求3 、加大投资力度，加强计量基标准建设及其研究，解决高技术方面的计量难题计量，特别是法制计量是政府职能，计量工作的最终目标就是保证国家计量单位制的统一和量值的准确可靠，保护消费者的利益，促进贸易和科学技术进步计量的最大效益就是社会效益世界上很多国家的政府都对本国的计量行业投入足够资金，以保证计量事业的发。