论我国税收立法权限体制.doc

1论我国税收立法权限体制【摘要】税收立法权限体制是整个税收立法体制的核心，其不足与缺陷是导致目前我国税收立法中存在的诸多问题的根源所在，只有对其加以不断地改进和完善，才能进一步解决税收立法中的问题，从而解决由税收立法所产生的税法体系的问题，使我国税法的功能和作用得到更好地发挥当前有关我国税收立法权限的研究最需要探讨的问题有二：一是我国税收立法权限体制有哪些问题；二是如何完善我国税收立法权的分配本文在借鉴已有的研究成果的基础上，对这些问题进行了较为系统的分析研究 The legislative competence system of the tax revenue is a core of the legislative system of the whole tax revenue, it is causing the origin of a great deal of questions that the tax revenue of our country exists while legislating at present with the defect that its is insufficient, only improving and perfecting it constantly, the problem that could solve the tax revenue while legislating further , thus solve the problem that legislated tax law system produced by the tax revenue , make the function and function of the tax law of our country given play to better. The question needed probing into most in research about the legislative competence of tax revenue of our country has two at present: First, of our country tax revenue legislative competence which issues system have; Second, how perfect of our country tax revenue distribution of legislative power our country. The author drawing lessons from existing research results, have carried on comparatively systematic analysis and research to these questions. 【关键词】税收立法权限 体制 立法权 【正文】 六百年前英国新兴的市民阶级最早提出了“没有代表则无税”的主张。

在此基础上，世界各国逐步发展和确立了税收法律主义原则，从而将税收立法问题提到十分突出的位置在税收立法过程中，谁有权制定税法，税收立法权如何划分和协调，这关系到税法的权威性和执行效果，关系到国家税收制度的建设而我国税收立法权限问题，是当前和今后完善分税制，推进税法体系的建立和国家税收制度的创新需着力解决的一个重大问题近年来学术界对税收立法权限体制已有一些2研究，但尚欠系统、深入因此，本文拟就税收立法权限的某些问题进行一些粗浅的分析，试图探求符合我国国情的税收立法权限体制一、税收立法权限划分的模式税收立法权限体制是指税收立法体制中税收立法权限的划分，其核心内容是在相关国家机关之间分配税收立法权，确定不同主体的税收立法权限范围国家的任何立法主体在进行税收立法的时候，都会涉及到立法权限的有无，以及立法权限的性质、范围、目的和方式等问题对这些问题的解决，在很大程度上依赖于税收立法权限体制科学而符合实际情况的划分各个国家的税收立法权限体制各不相同，即使在同一国家的不同时期，对税收立法权限划分的规定也可能有所不同多方面的因素，包括历史传统、民族习惯、地理环境、国家性质以及国家结构形式等，都可能影响到一国的税收立法体制。

[1]总的来说，税收立法权限体制，一般可以分为税收立法权的横向分配和税收立法权的纵向分配1．税收立法权限的横向划分模式（1）单一式指税收立法权主要由立法机关享有，行政机关享有的立法权来自立法机关的委托或授权如美国，美国奉行“三权分立”的宪法原则，议会行使立法权但在实践中，为了行政机关行使职能的高效，必须使其具备立法方面的权力行政机关具有的这种权力“仅仅是由于立法机关的委托”同时，法院还可以对国会的授权规定进行合宪性审查，如果国会的授权超出了某一限度，法院有权宣布其授权无效可以说，在美国，立法机关行使固有的立法职能，行政机关则行使从3属的立法职权[2]应当注意的是，独享模式并非指税收立法权由立法机关独自享有，而只是与共享模式相比较而言的独享2）复合式指税收立法权由两个或两个以上的政权机关共同行使，立法机关和行政机关都享有立法权，行政机关享有的立法权部分来自立法机关的授权，部分来自于自身的职权，如法国法国宪法划分法律事项和法令事项，法律事项的立法权属于议会，法令事项的立法权则属于政府宪法第 38 条和第 16 条还规定，对于本应属于由法律规范的事项，政府可以要求议会授权自己在一定期限内以法令的方式采取措施。

由此可见，法国行政机关享有的立法权由两个部分组成：一是基于自身的职能而固有的行政立法权；二是基于法律特别授权而享有的授权立法权[3] 2.税收立法权限的纵向划分模式（1）集权式是指税收立法权高度集中于中央层面，地方只有少量的调整地方税率、制定地方税优惠措施等的税收立法权，这种类型主要适用于计划性较强、经济发展相对平衡、政治上集权的单一制国家，主要以法国、英国、澳大利亚、瑞典、韩国为代表例如，法国宪法和税法典均明确规定，税收的征收基数、税率和征收方式都由议会制定法律；当然，在有限制的条件下地方政府也可以在管辖范围内确定适用的税率[4]在法国，由于中央集权程度较高，地方政府的税收管理权限十分有限，收入份额较少，一般无法满足地方政府承担各项地方事务的财政支出需要，作为地方税制的补充部分，法国实行中央对地方的补助制度地方对中央的依赖性较强，财政支出规模取决于中央政府的补助规模2）分权式是指税收立法权在中央和地方之间分享，中央与地方都有自己相4对独立的税收立法权在这种分权模式下，地方政府拥有较为充分的税收管理权限，拥有较为充裕的地方税收固定收入来源，对中央财政的依赖性较小这种模式主要适合于那些市场经济发达、经济发展相对不平衡、法律机制健全、政权下放较多的联邦制国家，主要以美国、德国、加拿大为代表。

例如美国联邦政府的税法由国会制定和修改，由财政部颁布实施细则；各州和地方政府也可以制定各自征收的税种和征收办法[5] 当然，与单一式和复合式的划分模式相类似，所谓集权与分权的划分也是相对而言的，一般来说，集权模式下的地方也会有一定的税收立法权，只不过是中央法律规范与地方法律规范的相对比例不同罢了另外，不管采取何种模式，各国税收立法权划分的法律依据都是十分明确的，且法律层次都比较高，大多是在宪法或税收基本法中对此作了明确规定市场经济国家无不将税收的立法及其权限划分首先在宪法中明确规定，这对税收立法的保证作用是普通法律所不能比拟的因此，我国在划分中央与地方税收立法权限时，应通过宪法或税收基本法明确税收立法权力，限定税收立法范围，规范各级税收立法行为，以真正实现依法治税二、我国税收立法权限的现状及存在的问题各个国家的税收立法权限体制各不相同，即使在同一个国家的不同时期，对税收立法权限划分的规定也可能有所不同这是因为各国所采用的模式都是以本国实际情况为基础，反映其特定时期的历史局限性我国也是如此1.我国税收立法权的横向分配的现状及问题5我国在税收立法权的横向划分上，可以说实行的是复合税收立法体制。

但我国目前尚无法律对税收的立法权限划分作出明确规定1）全国人大及其常委会与国务院之间的税收立法权限的划分不明确根据现行《宪法》和《立法法》规定，全国人大有权“制定和修改刑事、民事、国家机构和其他的基本法律， ”全国人大常委会有权“制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的基本法律以外的法律”，国务院可以“根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令”但是，现行《宪法》和《立法法》并没有明确界定可以制定法律和行政法规的事项范围，因此可以说，我国目前尚无法律对税收的立法权限划分作出明确的规定这种状况，使得立法机关和行政机关在行使税收立法权方面有很大的随意性比如同为企业所得税，外商投资企业和外国企业所得税是由全国人大以“法律”的形式规范，而内资企业所得税由国务院以“暂行条例”的形式立法，这种区分缺乏法律依据2）国务院实际行使的税收立法权的范围过大虽然我国近年来不断地强调全国人大及其常委会的地位，但在我国现行有效的税收法律规范中，只有《个人所得税法》、 《外商投资企业和外国企业所得税法》《税收征管法》是由立法机关制定的，加上一个对行政法规作出补充的《全国人民代表大会常务委员会关于外商投资企业和外国企业适用增值税、营业税和消费税暂行条例的决定》，其他的立法事项均为行政机关所为，而非立法机关所为。

可以说，我国立法机关所起的作用与其身份有些不符，它尚未体现出税收立法的主导或主要立法者的地位6在我国实践层面上，除了上面提到的三部税法是由全国人大常委会制定通过的，其余 20 余种税的法律规定都是由国务院以行政法规的形式规范国务院通过以下几个方面表现出在税收立法领域的主导作用：一是根据全国人民代表大会及其常务委员会制定的税收法律制定实施条例及有关行政法规；二是根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权，拟订有关税收条例，以草案形式发布试行，待条件成熟后，再由全国人大或常委会制定法律；三是国务院可以根据宪法规定向全国人大及其常委会提出税收立法议案此外，国务院还在未经授权的情况下，自行发布了一些税收暂行条例[6] 一般来说，由立法机关正式立法效力高，权威性强，有利于执法和司法，但制定程序比较复杂，周期较长，对条件的适应性相对较差相反，行政法规比正式法律效力低，权威性差，但立法周期较短，便于针对社会经济中的新情况及时作出调整，灵活性较强因而，在政治、经济关系急剧变革时期，多采用行政立法方式，而在政治经济关系比较稳定的时期，则往往以立法机关正式立法形式为主在我国当前税法起草的技巧和专业知识集中在行政机关，经济体制和税收体制还在改革阶段，还需要国家立法机关根据情况变化而予以适时地调整，因而行政机关依照法律或依照授权制定大量的税收行政法规，这在我国有其合理的一面。

但是，行政机关的税收立法权不可无限制的膨胀如在 1994 年的工商税制改革中，改革的依据仅仅是国务院制定的《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》以及国务院批转的由国家税务总局制定的《工商税制改革实施方案》以税收行政法规的形式来规定大部分税种的要素，并界定中央税、共享税和地方税的范围，这显然是对税收法定主义的背离7根据税收法律主义原则，在税收立法上应当贯彻“法律保留”的原则，即特定领域的国家事务应保留由立法者以法律规定，行政机关对事物的处理只能依照法律的规定进行，尤其对于税收要素等直接对人民财产权利有重大影响的事项，更应该专由立法机关以法律规定因此，国家立法机关应为税收立法权的主要享有者行政机关在自身行政法规立法权或规章立法权的范围内，可以制定一些税收行政法规、规章，但其所享有的税收立法权应属于从属地位2.我国的税收授权立法的现状及问题授权立法又称委任立法， 《牛津法律大字典》称“授权立法是指法。