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美国军事实力的源流：战略管理与规划能力2012-10-21知远战略与防务研究所李健 郭栽志一、 前言一个国家“战略彳亍为体”的运转犹如一个旋转的陀螺体，其轴线就是国家安全战略(或称人 战略)，轴线一直则运转稳；陀螺支掠体则由在国家安全战略框架下的各层级战略构成，其紧 密度决定了这个陀螺体的结构松散程度；着力点则山民族利益(或称国民特性)和国家利益 组成，显而易见，两者的统一度决定了这个陀螺体运转过程中的阻力人小，同时也构成了各 层级战略文化背景；而陀螺旋转的驱动力则是本文要重点探索的美军战略管理•规划能力 作为世界上唯一的超级大国，美国的全球战略举1比瞩目，其战略思想是以美国国民特性与国 家利益为基础，通过以国防部为主导的全球公共区域、以中央情报局为主导的文化传播通道、 以国务院为主导的外交渠道等国家女全战略意图输出途径，来输出其价值观美国的战略体系可分为三个层次，即国家安全战略、国防战略、军事战略国家女全战略涉 及到国家发展的各个层面，包括国防、外交、经济、信息、社会等不同领域方面的内容确 保这些领域的安全涉及到军队、执法机构、外交部门和各个相关机构的共同努力国防战略 涉及的是国家防卫能力建设，山国防部统筹各种资源进行军队建设，并具体负责国防战略的 制订，这充分体现了美军文人治军的理念，旨在使军队领导人专心于军事战略计划的制订和 实施。

国防战略往往仅指明总体行动方向，需要军事战略来进行具体操作，军事战略是由参 谋长联席会议负责制定，重点是军队能力建设和设计联合作战方针美国的国家安全战略自二战后历经儿十年的演化过程才形成了今天的发展思路与架构模式, 对于美国安全战略的演化过程不再赘述，木文重点探讨其战略管理及规划理论和框架问题［1］二、 美军战略管理与规划的“5P”模型美军的战略管理实际上体现的是企业管理的思想，即将国防部想定为一个超大型企业，其战 略管理过程也符合明茨伯格的“5P ”模型［2］：战略旨先要进行规划(Plan),以实现一定的H的，而要在竞争环境中实现某种忖的，必须 要采収一定的谋略(Ploy),规划是普适的，而谋略则是具体的战略乂是一种模式(Pat tern),是过去成功经验的凝练；定位(Position)则是组织在竞争环境中的地位，以及通 过何种产品(手段及方式)来实现战略；战略乂是某种观点(Perspective),即通过组织 文化和献计献策的集体行为来影响战略层血的决策以上的“5P”模型适合于各种企业，而美国国防部可以看作是世界上瑕大的军事企业，并处 于近乎垄断的地位，其定位非常明确一一确保其全球主导地位(Position) o结合自二战以 来成功的经验，美国国防部已经逐步完善了战略的发展模式(Pattern) 0就美军战略而言， 观点(Perspective)是自底向上的意见搜集行为，将其反馈给决策者，美军耍求作战指挥官rh下而上，评估国防部长办公厅规划和预算决定所产牛的影响，向参联会主席和国防部长 提供有关国防部和军种规划能否满足作战需求的意见［3］。

在此基础上，再通过制定新的规 划(Plan)和实施某种谋略(Ploy)来完成其军事战略美军的战略管理可粗分为两种，一种是四年制的，以四年防务评估(QDR)为核心，对过去 四年中的美军建设进行评审，找到合适的模式(Pattern),对未来世界安全环境作评估， 确立地区性定位(Position),进而开发对应性武器装备或战法如针对中亚地区的反恐合 作、针对北美地区的防空安全合作、针对非洲地区的安全合作与教育活动、针对人平洋地区 的空海一体战这种四年的战略管理是中期的，主要是为了契合政治需要，即每四年一•次的 政府更替另一种战略管理是短期的，即年度管理，通过制定年度战略规划，结合国防预算，实现部队 的渐进式发展这部分战略管理衣四年防务评估报告的指导下是采用计划方式來实现的在 实施过程中必须要对战略目标进行优先级安排，如最新的FY2012-2013战略管理规划就提 到国防部平衡资源与风险來实现五个按优先级排列的战略日标［4］： 一是在今天的战争中取 得优势地位；二是防止与遏制冲突；三是准备击败对手并在大范鬧突发事件中取胜；四是保 留并增强全志愿部队；五是改革国防企业的业务和支援职能事实上，美国国防部还有个较甲的内部文木的2012财年战略目标［5］： —•是在今天的战争中 取得优势地位;二是保留并增强部队;三是防止与遏制冲突；四是为人范围突发事件做准备； 说是在整个国防部内培养节约型文化。

从这两个版木的比较可以看出，不同的优先级决定了不同的战略行为，而H从内部版木走向 公开也是美军战略传播的一个发展思路美军各级战略——行动的层级关系如图1所示•田寂利益.目垛和优先权•国力養合Z工具・美国当前地位»国灾安金 指导•持续的及 浙的挑故»倚设J地理-政治 地理-经济国家安全战略国防战略安全目标如佃完嵐目标玫治-军爭空间关键行动能力行动优先级风险许估性质与准则行动空间国家军事战略联合行动 概念体系联合行动 里石椽念联合彳词槪念联合职塗联合養合作战空间图1:美军各级战略——行动的层级关系示意图三、国家战略指导系统框架分析在具体实施美国的国家安全战略口标时，其国家战略框架是由通过国防管理系统来实现，而不是两层军事战略指导下的单纯的军事计划和军事行动具体参见图2[6]：联合战略规划系统(Joint Strategy Planning System)总统及国防部长国家安全战略（NSS）国防战略（NDS）统一指挥规划（UCP）四年防务评估（QDR）军队使用指南（GEF）军队发展指南（GDF）豔谋长联席会议主席[ 联合战略评估 ||国家军事战略（NMS） |「联含战略能力规期||全球军力管理（GFM） || 全球计划与命令 |JSRS互通与协作<5=^>战区司令官昨估计战区战略与战役计划I 战区安全舍作 |I 作战计划与命令 |I 联含战略评估 IAPEX计划实族统一指导图2国家战略指导系统框架在图2中，首先指明了总统和国防部长的角色，从宏观上建立战略体系、理顺指挥体系，对 军队进行指挥（统一指挥计划）和政策指导。

参谋长联席会议则具体负责国家军爭战略制订 和联合战略规划系统（Joint Strategic Planning System,简写为JSPS）的建立,其核心 是机密级别的联合战略能力规划（Joint Strategic Capabilities Plan） 0具体的战役实施仍然是联合战区司令官的责任，战区战略是美国特有的战略，在许多国家看 来是国家战略层而的方针政策，在美国看來则是地区性战略，这也是美国世界霸权的体现 美国的战区战略要由战役计划来具体操作,即所谓的作战计划（0PLAN）,如针对朝鲜人民 民主共和国的“5027”和“5029”计划在图2中,联合战略规划系统(JSPS)和自适应规划与执行(Adaptive Planning and Exe cution,简写为APEX)在统一指导下，共同完成计划的实施，这就是战略和战役层的互动， 口适应规划与执行(APEX) rtl参谋长联席会议主席CJCSM 3122系列手册所中规定，用于取 代老版本的联合作战计划与执行系统(JOPES),该作战计划系统更为灵活，有多种选项， 可快速分析和评估可便利升级，适合于跨机构信息互通及合作，适应性较强［7］。

这也是 其名称的含义所在，目前这项工作止在进行Z中1、 顶层指导文件国家战略指导系统框架顶层包括6个文件，除大家熟知的国家安全战略、国防战略和四年防 务评估报告外，还有统一指挥计划(UCP)、军队应用指南(GEF)、军队发展指南(GDF), 所有这些文件，构成了战略指导系统的顶层1 )统一指挥计划(Unified Command Plan, UCP),这个计划就是对美军的作战司令 部的职责范围做出规定和说明，事实上，至少还有两个文件有类似的说明，一个是《美国武 装部队准则》(Doctrine for the Armed Forces of the Uni ted States),还有一个是《部 队统—指挥备忘录》(the Forces for Unified Commands memorandum),不过 UCP 是最权 威的文件，被设定为内参级(FOUO)除了传统的六大地区司令部外，美军还注重四个职能 司令部的作用，例如，在2001年“911”恐怖袭击之前，USSOCOM (特种作战司令部)的首 要任务是在行动中进行作战指挥支援，包括组织、训练和装备特种部队，进而将它们投入作 战，支持在金球作战的指挥官以及美国的驻外大使和这些国家的特战部队。

美国总统随后在 2004年的"统一指挥计划(Unified Command Plan) ”中扩大T USSOCOM的职权范围该 计划将与国防部同步制定计划应对全球恐怖主义网络威胁，同时直接指导全球反恐作战的责 任分配给了特战司令部USSOCOM为了支持反对恐怖主义的全球战役，对国防部的所有计划 进行了分析、协调并优化，在满足全球需耍的条件下进行到军力和资源的分配，然后形成给 联合参谋部(Joint Staff)的建议［8］2) 军队使用指南(Guidance for Employment of the Force,缩写为 GEF),是战 略到战役层甸的链接指导，作为保密性文件，军队应用指南包括：女全合作、详尽计划的制 定、全球态势、全球军力管理、核武辭使用计划的制定GEF由国防部反制订，与参联主席 的JSPS是并行和互补关系3) 军队发展指南(Guidance for Development of the Force,缩写为 GDF),是军 队的长期(20年)发展计划，2008年首次发布,取代了过去的战略计划指南(Strategic Planning Guidance )、转型计划指南(Transformation Planning Guidance)、态势指南(Posture Guidance)、科技战略指南(Science and Technology Strategic Guidance), 以及若干零碎的计划指南，是在联合战略视和下的军队发展方针。

GEF就是军队使川，而G DE就是军队建设，也就是我们前述的战略规划的两个要点2、 实施层——美军联合战略规划系统(JSPS)在国家战略指导系统架构卜，联合战略规划系统是参谋长联席会议上席负责实施的丄要战略 规划系统，这个系统是美军军事战略规划的实施层核心［9］根据美国法典的相关规定，参谋长联席会议主席作为军事顾问，为总统、国防部长、国家安 全委员会和国土安全委员会建言作为咨询专家，参谋长联席会议主席需要整理产牛相应的 战略规划文件，这些文件均rh联合战略规划系统产牛，主要包括5个重要文件[101：1 国家军事战略（The National Mi 1 itary Strategy ,简写为 NMS）1联合规划文件（Joint Planning Document，简写为JPD）,参谋长联席会议主席使用联 合规划文件为国防部长提供计划优先顺序、需求和推荐意见，国防部长根据其意见，制订国 防规划指导（DPG）,然后启动“规划——计划——预算——执行”系统（PPBES） o1参谋长联席会议主席计划建议（Chairman, s Program Recommendation （CPR）,该文件以 联合战备、训练和能力的持续性改善为重点。

其目的是为联合规划文件提供调整方案，修改 或扩充联合规划文件的指导性1联合战。