民办思想库：角色、发展及其规制.doc

民办思想库：角色、发展及其 规制内容摘要：针对近年对民办社会科学研究机构加强监管的思 路，在回顾了国际上“思想库”的历史和社会角色的前提下，对中国 民办思想库发展的需求及其监管体制进行初步的探索：对于民办思想 库的监管包括公益资产监管、组织独立性监管和政治安全监管三个方 面，应当遵循法治、底线、激励、追惩、分类、参与六个原则；社科 联作为指定的业务主管单位，还可同时扮演政策平台、联合筹款、代 言机构、网络平台的角色，以促进民办思想库的发展，建设中国的“思 想市场”关键词：民办思想库 监管 社科联 思想市场在国际上，20世纪以来迅速兴起一类非营利性质的独立的公共 政策研究机构，它们被称为“思想库”思想库在现代国家的战略发 展中扮演了重要角色，特别在美国，思想库已成为美国二战后崛起的 重要政策发源地、国家决策的“外脑”、学界与政界交流的“凯旋门”、 公共政策的增效器如何看待中国民间思想库的发展？如何使之更有 利于中国公共政策质量的提高和国家的长远发展？我们希望从中国的 现实和国际的经验中寻找到一定借鉴何为“思想库” “思想库”或者“智库”，英文称作Think Tank, 顾名思义，它是智者或者思想汇集之“库”，是市学者或者思想家组 成的专门机构，参与到公共政策之中，代表政治决策专业化和科学化 的发展趋势。

思想库”是现代社会才有的产物，如果我们回顾历史，可以看 到谋士、幕僚、食客、军师等为王侯将相或达官显贵等出谋划策者，古 来有之，而且在中外的历史上都存在着不过，他们有两个基本特 点，第一是其自身多以贤士、智者的身份居于社会，相互之间并不构 成独立的组织；其二是当他们被吸纳入政治决策体制后，则固属到某 个王侯将相的名下，为之决策服务，成为统治者之下的献计者诸 葛亮被三顾茅庐请“出山”之后所写的《出师表》，就明晰地体现了这 类智者的心态和角色现代社会政府决策周边的智囊团，部分还可以 看到这种传统的延续思想库”则源自于一种不同的传统有人追溯思想库的理念渊 源，认为比较有代表意义的事件是1865年美国内战结束之后，在美 国社会科学促进协会的支持下，马萨诸塞州约100名知识界的人士 聚集在一起，共同商讨如何尽快从战争废墟中重建经济社会秩序；并 由此意识到共享知识带来的好处，进而组建起各种专业的机构，如历 史学会、经济学会等1916年政府研究所（布鲁金斯学会的前身）的 成立标志着第一个专门从事公共政策研究的独立组织即现代思想库的 诞生二战以后，特别是20世纪70〜80年代以來，“思想库”作 为一类独立的机构，乃至一种产业，迅速发展起来[1] o目前，美 国的思想库就有1600多个，它们不仅以强大的专家队伍和精湛的专 业优势为美国的长远战略提供了重要的政策理念，而但成为向政界储 备和提供人才的“凯旋门”。

为什么思想库具有这样的效能呢？因为它作为独立的专业性公共 政策研究机构，实际上创造了一种独特的机制一专业优势汇聚的思想 市场思想库具有四个重要特征：第一，组织性思想库首先是一个独立的组织，是以政策研究等 为组织宗旨或目标的专门机构，从而区别于政策咨询专家、政府顾问 以及古代的谋士第二，独立性如果说组织性是思想库的前提，那么独立性便是 思想库的核心属性；思想库的生命力和独特的社会作用，根植于它 的独立性正是因为独立于政府、政党、利益集团乃至大学，思想库 的研究才可能超越部门或小群体利益，从而更具有中立性和前瞻性 那么何为“独立” ？我们可以从组织属性、资金、观点等方面分别看 待组织属性的独立是必须的前提，思想库首先是一个独立的研究机 构，政府内部的研究室或者大学本身的院系，都应被排除在思想库 之外资金的独立性也是相对的，思想库可以接受政府的资金，有 些甚至以政府资金为主体经济来源，但是它们接受政府资金的方式是 项目合同，类似买卖关系，并且是一个双向选择的过程，并不是如 同政府内部研究室般的雇佣关系观点的独立性对于思想库的生存至 关重要，虽然受到资金來源和核心人员身份等的影响，有些思想库会 显示出自己的党派色彩或者价值倾向，但是它们的底线必须是保持观 点独立、依据事实的，必须避免自身成为某个决策者或者政治集团的 决策工具。

举例言，一个思想库可能具有保守派的价值倾向，在人员组成上 也有所侧重，但它们的角色仍然是对政策做出批判式的前瞻研究，不 是为共和党的政策提供解释或者决策执行方案比如一个思想库的研 究议题可能是“伊拉克战争是否具有合理性”，然后站在美国的国家利 益，甚至维护保守派价值理念的基础上，进行事实研究，最后给出 自己的结论；但如果它将“为什么伊拉克战争具有合理性”作为研究 议题，就会构成政治阴谋的邑闻，其名誉和公信力就很难再存有了 美国早期建立的思想库大多保持着资金独立性、价值中立性，但是 1970年代以后，思想库与政府的联结愈加密切，其党派色彩和商业 色彩也都更明显不过，思想库与党派利益、政府政策等之间，仍 然有着比较明晰的界线第三，非营利性营利性的私人咨询机构-般也不被视为思想库, 这仍然是基于对思想库研究独立性的强调不过，在公私伙伴关系、 企业公民、社会经济兴起的今天，这种边界有时并不清晰比如开展 企业咨询营利同时在内部支持部分公共政策研究的机构，或者通过出 售高质量的公共政策研究产品获得利润的私人研究机构等，在某些情 况下，它们观点的独立性和中立性甚至比依靠政府项目或基金会支持 的非营利机构更加完善。

第四，公共政策研究的专业性与大学的另一个差别是，思想库 是随着重大社会发展阶段兴起的专门研究机构，它们的关注点更贴近 公共政策的应用研究领域，比如国家安全、国内政策等它们不是纯 粹地从事哲学、人文研究的组织从这个意义上可以理解，为什么思 想库能构成一种“产业”同时，与政府内部的政策研究部门不同，思 想库往往站在比决策者更高的一而不是更低的一层面上说话；所以越 是具有理想色彩的思想库，它在给出政治主张的时候，越是带有对 于现行政策的批判性，对批判性的接纳力也体现了制度自我更新维护 的能力综合来看，一个独立的、可以对自己观点负终极责任的组织 形式，专业性地从事公共政策或者更广义的政治经济社会研究，以 促进当前或更长远的政治决策的科学性与公正性，是现代思想库的主 要含义中国民间思想库的发展与角色中国本土没有“思想库”的说法，但是应社会转型时期的叵大需 求和政府自身改革的需要，专门的公共政策研究机构愈渐发展起来 当然，思想库更狭义地指直接关注政府或者公共政策的研究机构，是 民办社科研究机构的主要构成改革开放以来我们主要可以看到三种类型的思想库：第一类是政 府基于政策需求专门设立的研究机构，如国务院发展研究中心、中国 社会科学院等，它们大多数表现为事业单位的形式，1998年《民办 非企业单位管理暂行条例》颁布之后，也有很多注册为民办非企业单 位。

第二类是挂靠在大学但是独立运作的研究机构，如福特基金会出 资做种子基金的北京大学经济研究中心对于高校内部挂靠的大量一 级、二级研究所，尽管可能具有较多政策研究功能，如果不具备独立 的法人资格，还是应排除在独立研究机构之外第三类是民间自发成 立的研究机构，一般表现为民办非企业单位的形式，也有些以工商 企业的形式存在在这三类公共政策研究机构中，第一类可以称为“官办”政策研 究机构，但是它们在中国的地位与西方所言政府背景的思想库是不一 样的，后者在性质上与民办思想库一样是独立的专业研究机构，只 是主要将产品售卖给军政部门；前者更类似于政府雇佣的研究班子， 完成党政交给的任务，并承担相当的政策执行层面以及政治宣传层面 的吋事观察责任这样，中国的官办研究机构诡不能扮演公共政策“思 想库”或者超越政治层次的专业政策研究组织的角色有实证研究表 明，官办政策研究机构在人力财力等方面的使用效率比民间思想库低 很多，且其影响力随着远离决策核心逐渐减弱[2] o第二类和第三类从性质上可以统视为民办思想库世界各国的经 验均表明，在社会重大发展时期，最需耍独立的民间智慧的贡献中国目前的社会变革对独立思想库提出的巨大需求，也是民办思 想库兴起的重要动因。

具体体现在三个方面：第一，对社会科学独立 专业研究的巨大需求随着经济快速发展和社会转型，社会问题在多 方面凸显出来，贫富差距、就业、社会福利和保障、群体性事件、国 家安全与秩序等多方面问题，涉及多元的利益主体，需要客观和专业 的研究以增强政策的前瞻性和公正性，从而避免出现对于社会秩序的 冲击；更长远讲，社会问题背后还体现了社会心理、社会价值观的 变化，更加需要基本的社会科学研究官办研究机构和大学院校虽然 是社科研究的重要途径，但是它们分别的“政策支持”和“教书育人” 的核心角色，决定了其在这两种机制之内，不可能脱离部门利益和教 学主导所以，国家实际上非常需要一种社会机制，汇集来自各方面 专家学者的独立客观的声音从各国情况看，社会变化较大的时期, 都是思想库兴起和大发展的吋期，它们在社会的稳定发展中扮演着不 可忽视的角色第二，吸纳多元社会声音的需求在改革中，部门利益常常成为 制约政策公共性的重要因素，也是导致社会风险性增高的重要原因 如何使决策打破部门利益，取向公共利益，对政策合理性与可持续 性具有很大意义它的解决途径远远不是靠文件强调，或者设立一两 个大的研究机构可以达到的，必须有一个开放的思想市场，自觉汇 集起大量的民间智慧和民间声音，才能使得最后的政策产生是平衡 的、全面的、有利于国家长远发展的。

第三，汇集人才能量的需要民办思想库是一个发现和汇集思想 与人才的场所，它在公共决策者、高校、专家学者和民众需求之间，架 起一座桥梁有研究显示，中国的“思想库”在改革开放到上世纪 80年代末之前达到高峰，90年代中期以来，随着政府的机构改革, 形成平稳发展态势其中，官办思想库在本世纪以后发展明显，而 民办思想库始终生长比较平缓全国的思想库中属于民办性质的至今 不到5%,最大的也不过20余人，年运营资金200万元相比而言, 美国布鲁金斯学会作为较早的思想库，现有专职研究人员400多人, 年运营资金15亿美元民办思想库的监管体制探析一、民办思想库发展的战略环境在中国，基于对民间结社警惕的传统，以及颜色革命中形成的对 民间组织的敏感，政府对民办社科研究机构，特别是思想库有着较多 担忧目前，社会科学界联合会被赋予民办社科研究机构的业务主管 单位职能，其直接的政策背景是继21世纪初期独联体国家的“颜色 革命”后，政权安全性在中国被提到了更强的高度；社会科学研究类 民间组织，进而被作为民间组织中监管的重点我们应当注意到以下 四个方面的战略环境：第一，20世纪90年代以来全球的治理变革和公民社会兴起的 趋势。

自20世纪60~70年代之后，以行政改革、重塑政府为目标的 新公共管理运动在全球范围蔓延开来，无论欧美各国还是亚洲新兴现 代化国家，均在大力推进政府的治道变革它甚至影响到延续了 100 多年的政府行政管理理论模式，“公共管理”成为新的理念基础1990 年代世界银行明确提出“治理”问题，包括个人、企业、非营利组织 等在内的民间活跃性，不可否认地成为良好公共治理的重要因素越 来越多国家的政府主动发起的公民参与、公民介入、活跃公民、“伙伴 关系”等运动，显示了现代治理环境中政府与社会之间彼此依存性的 不断提高在这个全球性的大背景中，也必须意识到，如果不 能将国家建设构建在公民价值的基础上，它将很难在国际舞台上展现 自己的优势在国际视野中，民间活跃性与国家发展力趋于一体第二，对颜色革命前提的考量颜色革命是一种“街头政治”的 政权更替模式，是一种非常态的政权更替，是值得防鉴的但是，我 们还需要进一步比较两个前提：其一，颜色革命是否可能在制度化 的民主国家发生？答案是否定的因为在制度化民主的前提下，合法 性的政治渠道通畅，不存在强烈的“法外”政治需。