我国体育行业PPP应用研究.docx

我国体育行业PPP应用研究 改革开放40多年来，我国综合国力显著上升，人民群众物质精神需求增加，《体育法》《全民健身条例》《“健康中国2030”规划纲要》《国务院办公厅关于促进全民健身和体育消费推动体育产业高质量发展的意见》等相关法律法规及政策文件的发布，推动了全民健身及体育产业迅猛发展我国在历届奥运会、亚运会、全运会、大运会及各类单项联赛等赛事中成绩卓著，全民健身运动显著普及伴随体育行业迅猛发展，PPP项目建设步伐加快PPP模式在体育领域的应用成为社会各界关注热点，亟待研究PPP体育项目相关问题，取长补短，构筑体育行业生态圈，促进PPP项目高质量发展一 体育行业PPP项目应用情况（一）体育行业PPP项目概况新中国成立70年来，我国大型体育场建设分为“高度集中”的计划经济与中国特色的“多元化”社会经济转型两个发展阶段，大、中型体育场馆建设数量显著增加，着重发展竞技体育，相应地，社会与学校综合体育设施需求增加，但群众体育类体育场馆建设进展相对缓慢，整体呈现“强竞体弱群体”的非均衡发展局面[1]第六次全国体育场地普查报告显示，截至2013年年底，全国共有体育场地169.46万个，主要分布在城镇96.27万个，占56.81%；乡村67.97万个，占40.11%。

其中，室内场地16.91万个，占比仅为9.98%[2]党的十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资与运营”，社会资本加入基础设施的建设，有利于缓解地方政府财政资金需求压力，增强市场活力，转变政府职能，提升公共产品与服务供给的质量和效率，为体育行业“可持续发展”奠定基础根据财政部政府和社会资本合作中心的统计数据，从2014年到2020年2月，全国累计纳入财政部全国PPP综合信息平台项目库中的项目为9459个，投资额14.4万亿元；落地项目6420个，投资额10.1万亿元，落地率67.9%；开工项目3764个，投资额5.7万亿元，开工率58.6%体育项目占全国PPP项目总数的1.2%（见图1），仍处较低水平，以PPP模式推动体育基础设施建设仍然需要予以更多关注图1 PPP各类项目所占比例（二）体育行业PPP项目分布情况如图2所示，根据2016年年初至2019年年末（以下简称“四年期间”）项目入管理库的行业数量分布情况，体育行业PPP项目总数为116个（减除退库项目），其中除中央本级由国家体育总局实施的3个项目外，其余分布在全国25个省、自治区、直辖市以及新疆生产建设兵团。

中东部地区，中原及江浙山东沿海经济较发达地区项目数量较多，西部地区及东三省的项目数量较少（见图2）这表明我国体育行业采用PPP模式地区分布不平衡，改革的任务仍然繁重图2 四年期间体育行业PPP项目入管理库数量分布（三）体育行业PPP项目投资规模情况四年期间体育行业PPP项目管理库入库总投资额为1022.27亿元，每年总投资额分别为225.10亿元、296.60亿元、268.53亿元、232.04亿元浙江、山东、内蒙古、甘肃、江苏、贵州、河南总投资额超过50亿元其中投资额最大的临沂市体育中心建设PPP项目，总投资额为599802.34万元，总建筑面积为503560平方米，建设内容为体育场、体育馆、游泳跳水馆、全民健身中心、地下建筑、绿化景观工程及市政工程等，建成运营后预计年接待量120万人次四年期间每年投资数量相对平稳投资主体中，牵头民营企业45家，占全部投资主体的38.8%结合图1、图3，相比于市政工程、交通运输、生态建设和环境保护等类型项目，体育行业PPP项目总投资额相对较少，仍有较大投资空间图3 四年期间体育行业PPP项目管理库入库投资额分布（四）体育PPP项目回报模式分析四年期间，全国采用使用者付费PPP项目，总计11个，每年分别占13%、6%、9%、11%；采用可行性缺口补助PPP项目四年总计93个，每年分别占70%、85%、91%、75%；采用政府付费PPP项目总计12个，每年分别占17%、9%、0、14%（见图4）。

2019年3月7日，财政部发布《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号），对当年本级财政一般公共预算列支的财政支出责任占比超过5%、超过7%、超过10%的地区，分别采取不得新上政府付费项目、进行风险提示及严禁新项目入库等措施从三类付费项目比例看，使用者付费与政府付费项目比例相对较小，可行性缺口补助PPP项目占比偏大，表明政府财政付费负担较大图4 PPP项目四年期间三种付费项目所占比例（五）体育行业PPP项目合作期限情况四年期间，拟合作期限超过30年的项目仅有1个（2016年）；26～30年、21～25年、16～20年、11～15年、5～10年的项目分别为10个、18个、34个、37个、16个（见图5）图5数据表明，2016年5～10年、11～15年合作期的项目及16～20年合作期的项目较多；2018年11～15年合作期的PPP项目占比最多项目合作期限越长，运营及变更事项相对越复杂，绩效考核的难度相对要大，无论是政府部门还是社会资本方都会更加谨慎处理图5 四年期间合作期限情况（六）体育行业PPP项目场馆类型四年期间实施的体育PPP项目中有文体中心、训练基地、体育馆、体育公园、全民健身中心、体育场、体育中心和综合其他等类型，项目个数分别为6个、6个、7个、9个、17个、17个、34个、20个。

体育中心项目2016年数量最多，全民健身中心项目2016年及2018年相对较多；训练基地与文体中心项目相对较少全民健身中心与体育中心项目数量较多，体现了贯彻体育行业发展相关政策的战略导向，同时也表明政府需要负担较大的投资支出（见图6）图6 四年期间体育行业PPP项目种类及数量（七）体育行业PPP项目退库情况四年期间，尽管体育行业PPP项目建设成绩显著，但是退库现象比较严重，仅2018～2019年退库项目就多达84个自2017年有关部门加大对PPP项目监管力度，尤其是2017年财政部发布财预〔2017〕87号文、财政部办公厅财办金〔2017〕92号文、国资委发布国资发财管〔2017〕192号文，强调要规范政府购买服务管理，制止地方政府违法违规举债融资行为，防范化解财政金融风险等，要求集中清理已入库不合格项目等；对央企投资PPP项目提出多项防范经营风险、规范行为等要求这些规范文件的发布对PPP项目规范发展起到了积极作用2018年受PPP项目监管政策影响，当年体育行业PPP退库项目有61个，数量较多的有贵州、山东等地区；2019年退库项目23个，数量较多的省有四川、江苏等地区2018～2019年有84个退库项目，占四年期间全部116个退库项目的72.41%，这显示退库呈现加速态势（见图7）。

分析该类PPP项目退库原因，有利于总结经验教训，建设体育产业生态链以及提升产业价值链，构建可持续多元化投资回报模式，建立稳健的地方政府财政资金支持机制，强化项目决策的可行性研究，严格履行项目申报程序，从源头上管控风险，避免为了追求GDP增长而盲目上马，导致PPP项目经济、人力、物资等损失图7 2018～2019年体育行业PPP项目管理库退库数量情况二 体育PPP项目应用风险规避及应对措施（一）充分做好PPP项目发起及准备阶段工作从PPP项目四年期间退库情况看，PPP项目识别及准备阶段问题较为突出退库数量过大皆因不符合PPP项目规范要求退库项目会造成人力、物力、财力和各种资源的浪费及损失，因此，做好项目前期论证工作至关重要首先，应充分考虑PPP项目投资回报机制构建的复杂性及专业性，客观上需要由专业人员提供精准的前期筹备综合服务，由会计师、律师及项目咨询师等专业人员为项目方提供财务、法律及项目工程专业技术尽职调查，根据尽调结果与项目所涉及的各类综合情况，对PPP项目实施方案进行系统性策划并在此基础上完成可行性研究报告，开展工程方案设计及概算编制等专业性工作避免发生“一案两评”照抄模板、项目前期工作流于形式等严重风险隐患的状况，夯实项目前期工作，为体育行业PPP项目奠定坚实的专业性基础。

其次，依据《国务院办公厅关于促进全民健身和体育消费推动体育产业高质量发展的意见》（国办发〔2019〕43号）要求，鼓励各地推动公共体育场馆“改造功能、改进机制”体育行业PPP项目前期工作应当根据当地规划与区域经济、人口、环境等因素，确定建设项目类型及内容，为全民健身及推动体育产业发展服务，避免赛事后场馆无周边一体化商业设施匹配、场馆无使用价值、设施风化、空旷无人等现象发生最后，要强调更加重视资金充足及融资渠道合规多样目前的退库体育行业PPP项目，多数为融资难所致项目资本金充足、融资渠道及方式合法并有保障是开展项目的必要条件2018年资管新规及其他相关金融监管政策措施，切断了违规融资表外通道，对于阻碍金融风险的发生将会产生深远影响合规妥善解决项目融资问题成为PPP体育项目持续稳步推进的关键二）以绩效考核促进体育行业PPP项目持续运营PPP体育项目应高度重视运营维护和绩效考核PPP项目在识别、准备阶段应当将运营及绩效考核事项设计准备完备从项目全生命周期的视角考量，既要斟酌宏观因素也要推行微观举措运营内容的完善设置是绩效考核的基础中国资产评估协会发布中评协〔2014〕70号文，规定了有关绩效目标的设定、资金投入和使用、制度及措施、效果及实现程度等绩效评价内容。

财政部发布的财预〔2020〕10号文规定对项目支出的经济性、效率性、效益性和公平性进行客观、公正的测量、分析和评判，核心目的是提高财政资源配置效率和使用效益PPP体育项目应做好项目验收、交付、运营至关重要的节点事项，规范进行绩效考核，实现项目物有所值如果对PPP项目运营与绩效考核体系缺乏系统性设计，就会导致意想不到的不良后果北京奥运会鸟巢项目社会资本方联合体中国中信集团和北京市国有资产管理公司（简称“中信”）与北京市政府曾约定，自2008年始的30年中由中信负责鸟巢的经营因中信运营成本难以回收且过度商业化等行为，次年北京市政府收回其经营权因此，应充分考虑大型体育场运营维护管理等巨大的成本开支，与周围商圈互动互补，形成多因素生态圈价值链，以实现商业盈利和社会公益等多维目标鸟巢最初的运营弊端成为该类项目补短板的前车之鉴在体育设施产业化市场化运营方面，日本体育场馆赛后运营的相关经验值得借鉴日本一些体育场馆附属场地可拆卸且多与地铁商圈相连，赛事完毕拆卸后即可恢复原样，主场馆可持续进行商业运营体育场馆建设、设施出租、健身娱乐、体育用品销售、广告、职业体育、体育赞助可与公益服务形成完善的产业生态圈经济价值链，达到企业盈利及民众强体健身等多赢效果。

随着我国科技发展，PPP体育项目更应加大引入科技元素力度，建设智能化、多功能、网络空间多介体的综合及有特色的PPP体育建设项目，以数字化、智能化等模式，高效、精确、合理地实施绩效考核，保障项目持续运营三）社区建设与PPP项目有机融合构建体育产业生态圈根据国家统计局2020年2月28日发布的《中华人民共和国2019年国民经济和社会发展统计公报》，2019年年末我国大陆地区全国总人口140005万人，城镇常住人口84843万人，占总人口比重为60.60%，[3]表明我国城镇化发展已经达到了比较高的水平，对多层次体育公共服务提出了更高要求体育设施多半建在城镇，全面健身的公众又多集中在社区，故实现全民健身目标应将社区建设与PPP体育项目建设有机融合如加拿大温哥华公寓楼小区建设就将居民生活设施与体育设施同时建设在社区区域内，住户对体育设施的付费直接包含在物业费支出中同时，也。