民初中央与地方铁路管理权之博弈.docx

    民初中央与地方铁路管理权之博弈    Summary：民初各省曾吁请设置交通司作为地方交通行政管理机构基于集权化交通管理目标，中央政府一直予以否定因为未能设置交通专管机构，地方政府只能在民营铁路上发挥有限的作用由于地方主义盛行，中央政府控制力有限，统一集权的管理体制难以落实到位，地方仍对国有铁路体系拥有一定的控制权国有铁路虽然一般兼具部分行政管理功能，但因权限不清，与地方政府的行政管辖权存在着冲突，削弱了铁路一体化管理的效果民初，中央与地方在铁路管理权限变动过程中存在着折冲与变通并存的状况Key：交通司;交通部;铁路基金项目：国家社会科学基金项目“路权视野下的近代中国铁路技术转移与自主化进程研究”（项目编号：19BZS058）：K258    ：A    ：1003-854X（2020）03-0103-08北洋政府时期，以铁路国有为基本政策导向，继续强力执行铁路国有政策，打压民营铁路同时，通过铁路管理体制的变革，不断建设新型交通产业管理机制，地方政府对铁路的控制在技术与制度层面难以再有话语权由于地方主义盛行，中央政府控制力有限，统一集权的管理体制难以落实到位本文拟对民初地方设置交通司及其流产作一简要探析，探讨集权化铁路管理体制形成过程中中央与地方在职权配置上各自的利益诉求及相互间的调适。

一、民元交通司存废之争武昌起义后，独立各省相继建立军政府，其内设机构不尽一致，但各省自成一局，有着中央政府的架构，几乎无所不包虽民初的都督再度直接控制各自省区内的铁路，但各地控制铁路，有的只是昙花一现，有的则在短期内实施了省管铁路1911年10月18日，江苏都督程德全委瞿钧充津浦铁道南段会办南京临时政府成立后，江苏都督庄蕴宽复派冯学棻为津浦南段总局临时局长，华国强为副局长，但很快即改由交通部任命2月9日，交通部路政司任命何承焘为津浦铁道总理，何旦为协理3月30日，改派陶逊为津浦南段总局局长，华国强充副局长4月2日，委朱艮为安徽铁路局临时局长8月，委冯学棻为津浦南段总稽查16日委刘藻彬为安徽铁道调查员①因津浦线是南京北上通道，江苏、安徽难以直接与交通部争权相对而言，独立各省中，湖北地方政府与铁路部门的关系更为密切，省管铁路局面维持的时间也更久些1912年2月，黎元洪称“军兴以来，鄂豫交通阻塞致商业凋敝异常，迭次议复通车又皆未能就绪，中外各商皆深焦盼兹幸全局统一，自应速图恢复查京汉路工车辆，失修数月，败坏不堪，行车秩序，错杂凌乱，皆须全路通盘筹算方可设法改良此外应行兴革之事尚多，亦须脉络贯通方能下手，日内拟即饬令京汉局聚南路华洋人员照常管理路务，并责成章副总管祜等专司其事，迅行筹拟开车事务以便商民，伏恳我公饬知部下各员，接洽遵照，俾免误会。

此后公有命令该路之事，请即电知士诒或迳饬南局人员遵照南京临时政府交通部表示认可，“当中央政府未确定以前，只得由各省就近整理，随时协商联络② 1912年3月，即改由交通部指派，“鄂交通司已将南段路政仍交南局接办”③但是，交通部对京汉铁路湖北段的接管却一直受到地方势力的阻挠湖南与湖北有相似之处湖南军政府将与粤汉长株段铁路相关的事务交由民政、财政、实业司分别管理民国初建，路政极关紧要惟责任不专不能收实在效果，兹拟划分权限，将购地归民政司担任，工程归实业司担任，筹款归财政司担任，迅速赶造，迨路成之日，则统归交通司管理④ 实业司则将“承办铁路政见，到处发布”交通司以铁路在交通范围之内，何得越俎，相与力争，现亦刊布交通司宣布路政统一理由书⑤ 它认为，实业司设置土木工程局，“妄思破坏路政，攫取路权，以遂其越俎代庖之谋”交通司认为地方行政机构的权限范围“宜符中央政府之定制”，“交通部所辖之路政与实业部所辖之工政明明各有专责也各省设司例应根据各部通则，不得自为风气，致酿成行政上之种种室碍交通司还强调应划一铁路营业权实业司要求有关铁路工程事务归入该司，其理由是，土木一项范围最广，其中铁路行政一部虽业划归交通司管理，而工程与其余土木甚繁，亦不能不另设一局以专责成。

交通司对此反驳道，“若以此为理由，则铁路巡警则应归民政司，财政司则可以管理铁路会计课若此，交通司只是执行运输中一小部，用人行政不相统属，事权未清，责任未专，欲求业务发达，有是理乎？”该司还强调其在管理现有铁路上的所作所为，“株萍铁路自本司接管以来，派员经营分课任事，一切均经呈报，且现在补苴线路，亦经本司督率路局筹办，呈奉钧府批准有案，本司并未放弃责任，至粤汉铁路本完全商办性质本司有监督之责，亦正为之谋进行之方⑥ 交通司一直呼吁将“路政全权归还交通司，以一事权而重路政”⑦后经都督府政务会议处议决，“以完全路政应归交通司主持，系因北京中央政府分划十部或十四部，仍以路事隶属交通部云⑧ 同时还颁布《湖南交通司暂行章程》，对交通司责权范围作了规定：“本司隶于湖南都督府，管辖全省轮船、帆船、铁路、道路、电信、、邮便事务，凡关于各项之公司局厂及学校悉负管理监督之权⑨江西交通司成立后，试图以官商合办的方式控制南浔铁路它曾提出一个变动南浔铁路管理体制的方案其中包括，铁路总协理由交通司遴选，都督委任，董事会则归原有股东组织以交通司为全省交通行政机关为由，交通司有权对于南浔铁路进行直接监督及完全用人行政之权，凡该路进行事项及内部办事章程、总协理与执事人员商定后，由交通司呈都督裁定施行。

南浔铁路应定期咨报交通司路工成绩，以备查核倘事后查有弊混情形及逾限不能告竣，应由交通司呈请都督予总协理以相当之处分交通司希望这一方案请都督核发交通司转行鐵路公司查照办理，待省议会正式成立后，再行交议追认⑩ 但这一官商合办方案遭到南浔铁路股东的反对6月3日，股东会要求交通实业两司正副司长到会说明官商合办理由《申报》曾报道了江西交通司司长在会场上的尴尬：交通司长胡葆生提议删去有限二字，名曰江西南浔铁路公司字样股东不认两造，又复纷争，会场秩序大乱当由议长摇铃停议二十分钟，复行续开议由修思永演说去留有限二字，须俟正式议会成立再行决定此项铁路概归该会监督，与行政机关无涉后议总办理即就前临时议会所举吴钫、世瑄两人，再由股东推举一人呈请都督加给委任，诸公赞成，即请举手表决，于是全体起立大呼赞成当经各股东要求，胡葆生将以上情形面禀都督，以便进行，移时散会翌日四号，仍在该公司开会，由各股东投票选举总协理，请都督選任闻当选总理者为程道存、吴钫两君，陈伯严仍推为名誉总理当选协理者为程永慰、赵世瑄、罗兆栋、包荃孙四君，彭程万被推为名誉办理{11}总体来看，光复后，各省均沿袭前清劝业道的体制，设立地方交通行政机构，只是各地各自为制，差异颇大，有归属于实业司或民政司，有的独立设置交通司。

湖北军政府在政事部下设外交等七局，内有交通局10月底，军政府改局为部，设内务、交通等九部湖南则在都督府下设交通、实业等司，交通司管辖全省帆船、轮船、道路、铁路、电讯事务，设有路政等科路政科设有庶务、技术、调查三股{12}浙江、福建、陕西{13}、贵州、四川的军政府内也设有交通部福建军政府交通部下设邮政、电信、路政、航业四科，职掌交通事务{14}广东设立交通司{15}，江西则称交通局{16}其他省份大多由实业司或民政司兼管交通，未设专门交通机构，如广西民政司下设交通科{17}，云南则是实业司兼管理交通事务{18}由于南京临时政府存续时间短，虽然开始对地方官制进行统一规范，但对于各省经济行政机构如何设置并未有明确规定，各省是否设置与中央交通部对应的交通行政部门自然尚无定论政府北迁后，针对各省军政府时期机构名称混乱的情形，中央政府先要求各省都督将所属行政部门一律改称为司，“庶使中央各部与地方各部示有区别”其中，要求地方设立实业行政机关，并直隶实业部，“今外省官制虽未画一，而各省之实业司当速行成立，隶属本部{19} 对此，地方都督并无太多异议，但同时提出，既然中央设有交通部，地方相应地设立交通司或交通局。

因而，在民初地方政制改革过程中，与清季外官制度改革时一样，地方以与中央机构对应一致为由，力图扩大地方行政管理权限1912年6月，在湖南、江西等省的鼓动下，多省同意派代表到京呈请设立交通司他们的理由是，“各省邮电航路尚未发达，必特设机关，方可谋地方发达，中央之统一{20} “各省独立多以权宜自设交通司，是年六月，各省交通代表始联名正式呈表设立{21} 各省代表 {22} 在呈请书中强调：“或谓大部为交通政治最高机关，足以统筹全国交通事宜，何必另设于各地方不知中国幅员辽阔，耳目难周，……苟无地方辅助，政治机关欲轮轨遍于全国，邮电通于僻壤……非特无此长驾驭远之方，抑且轻重缓急有莫得其宜之势亡清时代劝业道署特设邮传使，盖亦见及于此，但道员隶于督抚，又管农工商故，职务繁而不专，难收成效，故不如专掌交通而直隶中央之为得也{23}《申报》曾报道了十省代表在金台馆开会合议的情形：先由湘交通司次长仇毅报告开会之宗旨，并与鄂交通司发起之理由大致谓前清各省电报、邮政、轮船、铁路各局弊窦多端，当道视为利薮邮传部远在京师，鞭长莫及，遂至有弊莫革，有利莫兴现在民国成立交通部组织，完全欲图交通政策之发达与统一，非各省设立交通行政辅助机关，直隶于交通部不可。

因各省有辅助机关，则对于原有之路邮电船各局所就近可以监督管理，以辅助交通部之不及对于将来之各项事业可以推广提倡，以谋各省之进行如日本递信省之下，各大都市设立递信管理局然反覆讨论，均表同情推定仇毅为领袖代表并起草员，一面呈请交通部批行，一面上请愿书于参议院至邮电路船各项条陈，须俟此次呈请后，再联名上书矣{24}交通部对此的回复是，“此项辅助机关，或分省或分区或分事务，按之学理事实，一时尚难解决，将来订拟此项官制，仍须博采各国成规，参酌折衷，务求完善并希望先在各省设立交通管理局{25}交通部不希望地方设置交通司，认为这样会影响其对交通企业的直接掌控综观前后各情形，交通司一职似无设立之必要……中央地方行政划分，此项机关当然消灭{26} 交通部致电各省都督：“据各省交通代表呈请，设立辅助机关，直隶中央，以谋交通之统一本部甚表同情，但此项机关，或分省，或分区域，或分事各种办法，按之学理事实及各国成规，一时尚难解决部以铁路一线，恒跨三四省，殊难以省界区分，划段管理，因拟参酌事实，设立交通管理局，以资监督”，交通部官制内设各交通管理局之计划，在参议院遭到否决，其理由是“官制内不应有设立管理局之条文”{27}。

后各省代表提出与交通总长施肇基会晤，最终未得谋面，只能悻悻而回1912年8月，参议院议员司徒颖等10人提交“质问交通部所办各事多有未洽书”首先，指责交通部的不作为，“交通事业，最忌隔阂，交通部久已成立，而路电等业犹南北各分畛域，未能统一，各省交通代表晋京磋商，至今尚无正当解决办法{28}仇毅在这份提案列举了地方应设立交通行政机构的十二条理由他认为地方应有交通行政机构与中央交通部相呼应，否则就是一种“敷衍”的政策，“易失管理之效力”在交通国有化背景之下，交通企业“虽有局所以经理之，但各局为营业机关，非政治机关干部，其心力瘁于本局属局以内，其视线囿于通都大邑之间，且分职分工拘于一道，不克通筹，种种方面，而且各不相属，如秦人之视越人，故不如另设政治机关，力图推广之为得也他强调交通部应以地方专职交通管理机构为辅助机关他甚至警告说，前清邮传部固守自己的交通管理独占权，实际是得不偿失的民国的交通部如“持保守之态度，对于旧邮传部如庸规随，则已耳{29} 随后，仇毅 {30} 等又上书参议院请愿设立省级交通行政辅助机关，但被否决{31}要求各省设立交通行政的提案被参议院否决后，交通部。