美国银行业资本监管历史与监管效果考察.docx

美国银行业资本监管历史与监管效果考察 　　2008 年夏，全球金融危机在美国爆发，随后席卷全球，西方金融体系受到严重冲击金融危机暴露了国际金融监管体系的漏洞与不足，2010 年 9 月 12 日，巴塞尔委员会公布了新的全球资本标准，即“巴塞尔协议 III”,核心是加强银行资本数量和质量监管，强调普通股对吸收损失、缓解冲击的核心作用，限制银行杠杆率等美国早在“大萧条”时期即开始研究商业银行监管问题，商业银行信贷大肆扩张被认为是导致大萧条的重要因素，监管机构通过设定资本比率对商业银行实施资本监管随着经济形势和金融创新的发展，美国监管机构对资本监管和金融效率的态度有所摇摆，但是，总体趋势上加强了资本监管的激励约束机制，同时，配合银行资本监管，美国建立了一整套银行风险评价、资本约束、惩罚措施等管理体系　　2008 年金融危机之后，美国国会先后通过了多项法案，改革华尔街金融体系，2010 年通过的 《多德- 弗兰克法案》 标志着美国金融体系“去监管化”时代结束，全球金融监管实现从“放松”到“收紧”转折，法案根据银行规模和风险设定资本金要求，大型银行在五年内将信托优先债券从一级资本中逐步剔除，提高资本质量，美联储可根据资本是否严重不足强令金融控股公司破产，并且有条件地采纳“沃克尔规则”.虽然该项法案受到金融巨头的强烈抵制，但是，为巴塞尔协议Ⅲ的实施提供了法律铺垫。

考察美国银行业资本监管历史与监管效果，对于改进中国银行业资本监管具有重要的借鉴意义　　一、美国银行业资本监管的历史演变　　　　1.大萧条之前，从无到有，不断调整　　　　1840 年前后，美国商业银行的资本资产比率超过了 50%（总资本/总资产）1864 年， 《国民银行法》 正式颁布，要求银行最低资本量根据服务社区人口数量设定，规定国民银行在货币监理署每存放 10 美元的联邦政府债券，可以发行 9 美元银行券，这意味着银行的资本存款比率为 10%.1914 年，美国联邦储备体系建立，形成了为银行业提供流动性支持的金融安全网，商业银行不再为流动性冲击承担过大的资产转换成本，同时联邦清算体系的建立也大大加强了市场效率，商业银行的资本资产比率逐步下降到 20%以下　　第一次世界大战后，美国经历了一段经济繁荣期，高额利润率刺激了商业银行数量快速增加，商业银行数量在 1921 年达到 30000 家的顶峰银行业务逐渐扩大到证券承销与发行、信托融资等领域1929 年，美国陷入前所未有的经济大萧条，1932 年，美国 GDP 增长 - 23.2%,CPI 同比增长 - 9.9%,银行挤兑风潮席卷全美。

大萧条沉重打击了美国银行业，银行倒闭家数迅速增加，1931 年暂停营业或破产兼并的银行达到了4000 家，按照 1931 年罗斯福命令重新换发银行牌照开业的银行仅有 14500 家，仅为顶峰时期的 48%.　　　　2.大萧条之后，严格监管，追求安全　　　　1933 年， 《格拉斯-斯蒂格尔法》 颁布，限制商业银行混业经营，禁止投资银行与商业银行形成关联关系，商业银行只能从事有限的投资银行业务1933 年联邦存款保险公司建立，为参加保险的商业银行存款人提供最高 2500 美元的保护从1934 年起，所有美国联邦储备成员银行必须参加保险，非成员银行经批准也可以选择参加保险监管当局对银行资本监管先后提出了多个指标，例如，资本总资产比率不低于 7%,资本风险资产不低于 20%,资本调整后风险资产不低于 1/6 等标准此后，国民银行体系逐渐稳定下来，破产或接受联邦金融安全网救助的银行数量逐渐下降，到 1945 年倒闭或接受援助银行仅有 1 家　　　　3.二战后，经济繁荣，资本监管，似有似无　　　　20 世纪 50 年代，美国战后经济持续繁荣，每年倒闭或接受援助的银行均未超过 5 家期间，美联储曾试图对银行资产按照风险程度提出资本要求，但未能就资本比率指标和标准形成一致意见而放弃。

这一时期美国银行业监管当局主要基于非定量，主观判断和定性评估相结合的方式实施资本监管，并不十分强调资本比率FDIC 在其 《监管审查手册》 中曾写到“资本比率只能近似反映银行抵御风险的能力，资本比率高的银行并不必然比资本比率低的银行更稳健”.　　4. 20世纪70年代，经济滞涨，资本监管加强　　　　20 世纪 70 年初，美国经济陷入滞胀，持续长达十年美国商业银行倒闭数量增加，资本比率呈下降趋势，平均资本比率保持在 6%以下1981 年美联储和货币监理署制定了最低杠杆率标准：跨国银行的最低杠杆率逐家确定，地区性银行最低为 5%,社区银行最低为 6%,适用于国民银行、州会员银行和银行持股公司联邦存款保险公司则制定了另外一套杠杆率标准：杠杆率门槛为 6%,最低为 5%,该标准适用于参加存款保险的非会员银行　　　　5. 20世纪80年代，放松管制，追求效率　　　　20 世纪 80 年代，美国银行业监管的主要基调为更加开放、更加宽松、更富竞争力，促进不同金融机构之间的公平与平等　　美国先后出台了一系列放松银行监管的法案， 《1978 年国际银行法案》 给予外国银行在开设分行、准备金要求等方面国民待遇。

《1980 年存款机构放松管制和货币控制法案》 取消了储蓄存款和定期存款的利率上限限制，放开了自动转账服务（ATS）、可转让定期存单（NOW）等业务，标志着美国利率市场化改革的开始，在促进市场效率提高的同时，也增加了金融业的市场风险　　1983 年，拉美债务危机对美国银行业造成了负面冲击，1989 年银行业倒闭及接受援助的家数达到了 534 家，创 1929年经济大萧条以来的最高峰整个 80 年代，美国银行业倒闭及接受援助的总数达到了 2036 家，其中，倒闭银行数达到了1477 家1983 年美国出台了 《国际贷款监管法案》，加强了从事国际贷款的美国商业银行的监督，要求银行持有专门准备金，监管当局制定了资本充足率监管条例1985 年美联储、货币监理署和联邦存款保险公司联合发布了资本比率监管标准：大银行最低资本比率为 5.5%,上调了 0.5 个百分点，社区银行资本比率下调为 5.5%,下调了 0.5 个百分点，若银行的资本比率低于 3%,则监管当局将对其采取强制措施　　6. 20世纪90年代，资本监管与放松业务管制的平衡　　　　90 年代初，美国联邦监管机构吸取 80 年代银行业监管的经验教训，要求商业银行必须持有充足的资本，以吸收外部不利环境冲击造成的贷款损失，资本作为风险监管的关键指标，应当与银行的风险水平相匹配。

《1991 年联邦存款保险公司改进法案》 建立了基于风险的资本监管框架，吸收了 1988 年资本协议的精神，并根据美国的实际情况加以本土化调整，明确了资本定义、资本指标、资本监管评级标准、监管措施等　　这一时期出台的法案有： 《1994 年里格社区发展和监管改进法案》 放松了社区银行的监管限制； 《1994 年里格-尼尔银行跨州经营与跨州设立分支机构法案》 允许 1997 年 6 月 1 日后设在不同州的银行分支机构合并到一家机构，放开了跨州设立分支机构的限制； 《1999 年格雷姆-里奇-比利雷法案》 规定银行、证券公司、保险公司在金融控股公司的结构下建立关联关系，意味着美国金融业混业经营的开始但是，金融控股公司需要证明其所控制的存款机构资本充足且管理有方，如果未能达到资本充足的标准，将可能被施加迅速纠正监管措施，且在开展新的金融业务时受到限制，如果在 180 天内没有落实纠正，该存款机构须被剥离或终止新授权的金融业务如果金融控股公司有多家存款机构未能保持足够高的监管评级，将面临被禁止开展新的金融业务的监管惩罚　　20 世纪 90 年代，随着美国银行业迅速纠正措施的严格实施，美国倒闭及接受援助的银行家数迅速下降，1997 年，当年倒闭银行仅 1 家。

　　　　7.金融危机爆发后，实施更加严格的资本监管　　　　2008 年全球金融危机爆发，美国倒闭及接受援助的银行显着增加，2010 年达到了 157 家之多，不良贷款率也迅速上升，2009 年达到 5.4%的水平学术界和监管当局分别从美联储货币政策过于宽松、多头监管和监管不足、华尔街的贪婪本质、商业银行不审慎的信贷政策、信用衍生品投资过度等方面提出了改进意见，要求改革美国金融监管体系，加强金融监管的声音非常强烈　　2010 年 7 月 21 日， 《多德 - 弗兰克法案》 签署，标志着美国金融体系“去监管化”时代结束，全球金融监管实现从“放松”到“收紧”转折法案分别对银行资本要求、资产流动性以及风险敞口提出更严格标准法案对银行及银行控股公司资本金要求：一是根据银行规模和风险设定资本金要求二是资产在 150 亿美元以上的银行必须达到资本标准上限三是大型银行在五年内将信托优先债券从一级资本中逐步剔除，提高资本质量四是美联储可根据资本是否严重不足强令金融控股公司破产五是有条件的采纳“沃克尔规则”（Volcker Rule），银行向对冲基金或私募基金的投资占一级资本的比例不超过 3%.　　二、资本监管评估与惩罚措施　　　　国银行业监管当局根据资本覆盖风险的能力将资本区分为一级资本和附属资本两类，这与 1988 年资本协议的定义一致。

　　一级资本是吸收风险能力最强、质量最高的资本形式，包括股本、资本公积、盈余公积、未分配利润、永久性非累计优先股、少数股东权益等附属资本也具有一定风险吸收能力，但效力和质量次于一级资本，附属资本包括一般准备 （最高不超过风险加权资产的 1.25%）、永久性累计优先股、长期优先股、中期优先股、混合资本债券、长期次级债等计入附属资本的长期次级债和中期优先股数量不能超过一级资本的 50%,且在到期前五年开始每年折扣 20%,逐年递增计算整体资本充足率时还要扣除商誉和无形资产等　　资本监管指标包括三类：总资本对风险加权资产的比率（资本充足率）、核心资本对风险加权资产的比率 （核心资本充足率）、核心资本对平均总资产的比率 （杠杆率）美国是使用杠杆率监管指标较早、时间较久的国家之一　　资本监管分工方面，联邦储备体系负责评估自愿成为会员的州银行、银行控股公司和金融控股公司的资本充足率据统计 1991 年底，美国银行控股公司 5116 家，占美国商业银行存款总额的 96%,此外，金融控股公司 400 多家根据美联储的规定，并表资产在 1.5 亿美元以上的银行控股公司至少应当保持 8%的资本充足率，一级资本充足率为 4%或更高。

金融控股公司及其附属公司则适用特别的资本规则，例如，非存款类子公司不适用资本充足率监管措施等　　联邦存款保险公司负责监管和检查非联邦储备体系的参加存款保险的州注册银行货币监理署负责监管和检查国民银行，根据统计 1999 年底，美国商业银行共有 8577 家，其中，国民银行 2368 家，占 27.6%,存款 17760 亿美元，占 55.9%.资本监管评级方面，根据 1991 年 《联邦存款保险公司改进法案》，美国联邦银行监管当局依据银行资本比率，将银行评定为不同的监管等级，针对不同的监管等级实施相应的监管措施监管当局有权通过现场或非现场的检查或者当银行处于不安全或不合理状况下，将一家资本非常充足的银行定义为资本充足银行，或要求资本充足银行或资本不足的银行满足更为严格资本监管措施通常，监管当局会综合考虑银行资产质量、管理能力、盈利状况、流动性等因素　　强制监管措施方面，根据银行监管评级，监管当局分别规定了强制监管措施或酌情处置监管措施其中，前两级资本监管评级较高的银行，只要求不进行资本分配或不向控制人支付管理费对于资本不足的银行，。