论我国政府信息公开及其改进.docx

    论我国政府信息公开及其改进    [Summary]政府信息公开是现代民主政治的内在要求,是人民主权和公民知情权的具体体现加强政府信息公开对于建立廉洁、高效的政府具有重要意义加强政府信息公开已成为一种世界潮流在我国,政府信息公开尚存在许多不足,难以满足公众的信息需求为此,应当进一步加强信息公开立法,并建立与之相配套的机制和措施,以推动我国政府信息公开[Key]政府信息公开;知情权;透明度[] D922.1[] A[] 1673-0461(2009)11-0086-07信息是现代社会中个人、组织进行活动的基础与原动力,是决定其发展与进步的举足轻重的因素;而信息化的程度则是衡量一个国家发展程度与文明程度的重要标志[1]随着信息在政治、经济和社会生活中的重要性的日益凸现,“信息公开”日益受到人们的关注目前,政府信息公开已成为现代民主政治的必然要求,加强政府信息公开已成为世界范围内的一种潮流随着我国行政体制改革的不断推进,建立服务型责任政府的观念已经日益深入人心,加强政府信息公开的呼声也日益高涨尤其是,我国加入世界贸易组织(WTO)、2003年的SARS疫情及2004年的“审计风暴”等事件,都促使党和政府更加重视政府信息公开问题。

近年来,我国在加强政府信息公开方面做出了许多努力并取得了许多进展,尤其是,《中华人民共和国政府信息公开条例》的颁布和实施将进一步促进我国的政府信息公开实践然而,客观地说,到目前为止,我国的政府信息公开无论是在制度还是在实践上均存在许多问题和不足,难以满足公众的信息需求本文拟从政府信息公开的必要性出发,在对其他国家和地区信息公开立法发展进行介绍和分析的基础上,对我国政府信息公开的现状及不足进行探讨,并提出相关建议,以期对我国进一步完善政府信息公开制度有所参考一、政府信息公开的含义政府信息公开是指政府机构通过多种方式公开其政务活动,公开有利于公民实现其权利的信息资源,允许用户通过查询、阅览、复制、下载、摘录、收听、观看等形式,依法利用各级政府部门所控制的信息[2]简而言之,所谓政府信息公开,就是政府利用各种方法和手段,向公众提供有关政府活动或政府掌握的信息,以便公众作出相关的判断和决策政府信息公开的核心是“透明”,也就是要使公众能够方便地获取有关政府及其活动的信息,从而评价政府对公共受托责任的履行情况那么,政府应公开哪些信息呢?综合国内外政府信息公开相关立法和实践,为了满足公众评价政府公共受托责任的履行情况并作出相关决策的信息需求,政府至少需要公开以下四类信息①:(1)政府事务方面的信息,此类信息涵盖了政府的发展规划、管理规范(如政府的法律、规章、规范性文件及有关的政策等)、行政审核项目、重大决策及重大突发性事件的处理情况等方面。

2)政府财务方面的信息,这类信息包括:政府的年度财政预算报告及执行情况和审计结果的信息;政府的资产(包括金融资产)、负债(包括或有负债和金融负债)、净资产及其变动情况的信息;重要专项经费的分配使用情况及重要物资招标采购情况的信息;重大基本建设项目和政府投资建设的社会公益事业建设情况的信息等等3)政府机构和人事方面的信息,此类信息主要反映政府部门的机构设置、机构职能及其人事变动情况比如,各级政府部门的管理职能及其调整、变动情况的信息,公务员招考、录用及干部选任的条件、程序、结果等情况的信息,政府机关领导成员履历、职责和变更情况的信息等等关于政府结构方面的信息公开是财政透明度的基本要求之一IMF财政透明度基本要求指出,应明确说明政府的结构和职能,应公布显示政府与其他公共部门关系的机构图4)其他社会公共信息,主要是指政府所统计的、反映社会整体运行状态和基本趋势的信息,涉及到国家的自然资源、地理空间、人口状况、劳动就业、国际国内市场状况等诸多方面这些信息对整个国民经济的建设具有重要作用上述四类信息中,前三类都属于政务信息,即政府在履行行政管理职能时所直接生成的信息,而第四类信息则是政府所掌握的公共信息。

相比而言,尽管第四类信息也可以帮助公众从不同侧面评价政府的公共受托责任履行情况,但政务信息对于评价政府公共受托责任的履行情况更直接、更相关,因此国内很多学者认为政府信息公开就是政务信息公开[1][3][4][5],但这实际上是一种不够严谨的说法二、加强政府信息公开的理论基础与现实必要性政府信息公开化是民主社会的重要特征,是提高政府行政行为透明度、保障公民知情权以及维护政府高效廉洁形象的重要手段因此,多数市场经济发达国家均先后制定了政府信息公开的法律制度,从法律层面上保证政府信息全方位、多层面地向公众开放②在我国,加强政府信息公开更具有重要的意义一)政府信息公开的理论基础1.人民主权和公民知情权理论公民知情权是现代政治文明社会中公民最重要的一项权利,也是衡量一个国家政治文明与否的主要标志知情权”作为一种法学概念,是美联社编辑肯特·库珀(Kent Cooper)在1945年1月首先提出的,其基本含义是公民有权知道他应该知道的事情,国家应最大限度地确认和保障公民知悉、获取信息,尤其是政务信息的权利[6]从宪政角度看,公民知情权是由人民主权原则派生出来的权利人民主权的核心思想是:在人民与国家关系问题上,国家是人民的共同体,国家的权力来源于人民,人民是国家的最高主权者。

然而,不论在哪个民主国家,要让其人民都来直接行使他们应该拥有的国家权力,在操作层面上是不可能的,因此,作为主权者的人民就按照自己的意志,设立能代表其利益的国家权力主体并委托其管理国家和社会公共事务这样,在人民与政府之间就产生了类似于经济活动中的委托代理关系而政府作为人民的代理人,同样会出现代理问题,政府官员的行为未必从人民的利益出发并且,为了掩盖其政策失误,政府比民营机构拥有更强的隐匿信息的动力[7]人民只有依法对政府享有知情权,才能更有效地评价和监督政府,使政府能更好地对人民的公共意志和利益负责公民知情权针对的主要是政府部门的信息,所以,公民知情权与政府信息公开是相对应的权利和义务关系公民知情权的实现,有待于政府履行相应的信息公开义务政府只有将其所拥有的信息及时、准确、完整地向人民公布,宪法赋予公民的知情权才能得以实现2.纳税人和收税人权利义务对等的思想从税收关系来看,政府是收税人,公民是纳税人而公民之所以会依法纳税,就是为了向政府提供其运作所必需的物质资源,以便其能更好地向公众提供公共产品和公共服务不论是政府在行政管理活动中所形成的政务信息,还是政府所管理的其他社会公共信息,都是政府在向公众提供公共产品和公共服务过程中所形成的信息,这些信息本身就属于公共产品,而不是政府的私人产品。

因此,政府不应垄断这些信息,而应当还其本来的公共属性,向公众公开从而为其所用,这样才符合纳税人和收税人权利义务对等的思想[8]二)我国加强政府信息公开的现实要求1.政府信息公开有助于提高财政透明度随着全球经济的发展,尤其是新公共管理运动的兴起,财政透明度已引起了世界各国及相关组织(包括IMF,OECD等)的广泛关注,要求提高政府财政透明度的呼声日益高涨国际货币基金组织(IMF)在《财政透明度手册(修订版)》中将财政透明定义为,向公众公开政府的结构与功能、财政政策意向、公共部门账户以及财政预测财政透明度对于实现公民的知情权、强化政府的公共受托责任具有重要意义财政透明度的提高,有利于提升政府治理水平和管理效率,降低政府的代理成本,从而有利于建立高效、廉洁的政府,还有利于保障社会的公平[9]财政透明度的实质,就是政府及时、完整、准确地向公众公开关于其活动的信息,从而使外部公众能够了解其活动并作出相关的评价和决策财政透明度的这一目标最终需要通过信息公开来实现因此,加强政府信息公开,是提高财政透明度的必然要求2.政府信息公开是防止腐败、提高党的执政力的有效措施政府信息公开化有助于疏通信息渠道,打破信息垄断,限制国家机构及其公务员利用其掌握的信息牟取不正当利益,从而遏制腐败,改善政府形象。

正如1914 年美国大法官Louis Brandeis在其“Other Peoples Money”一书中所言:“阳光是最好的防腐剂,灯光是最好的警察”在我国,政府一直是掌握大量信息的机关由于没有法律的强制性规定,政府机关长期忽视信息公开,使得公众未能获得或及时获得有用或有价值的公共信息这种信息不对称、渠道不畅通的情形,导致部分政府工作人员滥用职权,通过信息封锁和信息垄断,徇私舞弊,滋生腐败历史和现实的经验都已表明,腐败不仅危害“发展这个党执政兴国的第一要务”,而且严重削弱党的执政能力,损害党的和国家在人民心目中的形象因此,在我国,政府信息公开不仅是公民知情权的重要体现,而且是落实中国共产党所确立的“立党为公、执政为民”方针、提高党的执政能力的重要保障在新形势下,必须积极改进政府信息公开,以有效遏制和防治腐败,从而不断巩固和提高党的执政能力3.政府信息公开是树立政府权威、保持政府公信力的需要事实证明,政府信息公开的程度与公民对政府的信任程度是成正比例的在2003年发生的“非典”事件初期阶段,我国政府曾一度面临公信力危机究其原因,就是一些部门和地方政府没有切实履行信息公开义务随着“非典”疫情公布制度的逐步确立与完善,我国政府才又重新赢得了公众的信任,从而树立了政府的权威,保证政府能够有效地对社会进行控制、管理和服务。

在2008年5月“汶川地震”中我国政府在信息透明方面的卓越表现,更是极大地提升了我国政府的形象,增进了人民群众对政府的信任由此可见,加强政府信息公开,是提高政府公信力,进而提高政府执政能力的重要保证4.政府信息公开是构建社会主义和谐社会的必然要求中共十六届四中全会在十六大提出“努力形成全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的局面”这一概念的基础上,明确提出“要构建社会主义和谐社会”社会主义和谐社会包括了党群干群关系的和谐,社会各阶层和各利益集团之间关系的和谐,各民族之间关系的和谐等多个方面,而党群干群关系的和谐又是社会主义和谐社会的基础和核心实现党群干群关系的和谐,一定程度上就是要实现政府与公众关系的协调与融洽为此,政府必须提高透明度,保障公众的知情权及其参政议政的权力,而这有待于政府及时、完整、准确地履行其信息公开义务如果政府故意隐瞒或者提供陈旧过时的信息,甚至向公众提供虚假的信息,将会导致公众对政府的不满,甚至会导致公众对政府的信任危机,并可能导致社会矛盾因此,加强政府信息公开,不仅是党“执政为民”方针的重要体现,更是增强社会凝聚力,融洽党和政府与公众的关系,构建社会主义和谐社会的必然要求。

5.政府信息公开符合“信息化”趋势,有助于推动我国的经济建设1990年以来,随着互联网和无线通讯业务的崛起,多渠道、高速度的信息采集、处理和传播方式深刻地影响着中国社会目前,我国已成为通信大国,正迅速向信息时代迈进政府信息作为促进社会发展的一项重要资源,具有潜在的巨大的经济价值如果政府能公开这些信息,让社会公众通过公开、公平及合法的渠道及时获取并加以充分利用,必将大大减少和避免信息资源的闲置与浪费,降低社会经济运作的风险与盲目性,提高全社会经济运作的质量,从而使政府信息能够适时地转化为社会物质财富6.加强政府信息公开是我国作为WTO和APEC成员的义务我国已经于2001年正式加入世界贸易组织(WTO)透明度原则(或称公开性原则)是WTO的一项基本原则,也是各成员方政府必须恪守的基本原则该原则要求成员方对其有关影响贸易的各项法律、法规、行政规章、行政决定(包括各成员方政府或政府部门之间影响国际贸易政策的生效协议),都应迅速公布,以便其它成员方政府和贸易商加以熟悉③WTO透明度原则对成员方的政府信息公开制度提出了较高要求作为WTO成员国,我国必须要履行在这方面的义务。