完善预算一个盘子,推进科学化精细化管理.doc

完善预算一个盘子，推进科学化精细化管理近年来，丽水市本级按“三个子”公共财政管理改革的要求，因地制宜，不断探索适合丽水市本级的预算管理模式，基本实现“预算一个盘子”的财政综合预算管理但相对科学化、精细化的要求，预算管理仍然存在不完善的方面，本文从深化预算管理角度剖析丽水市本级“预算一个盘子”管理实践中存在的问题，提出进一步完善“预算一个盘子”，推进科学化精细化管理的措施建议一、丽水市本级“预算一个盘子”的现状及成效（一）逐步形成统一、全面、公平的政府预算体系丽水市本级不断创新预算管理机制和办法，逐步形成部门预算（公共预算、政府性基金预算）、财政性基本建设预算（政府性债务计划）、社会保障预算有机衔接的政府预算体系，较全面反映政府收支总量、结构和管理活动1．实现政府性资金的统一管理和统筹安排综合预算体系中的各类子预算根据各自不同的功能和定位，分类安排收支与实行平衡，基本反映了政府收支总量、结构和管理活动其中，部门预算是预算体系的基础，基本建设预算、社会保障预算则相对独立，各类子预算在各自功能有所侧重的同时，相互之间可进行适当调剂例如，部门预算充裕时支持基本建设资金需求或承担部分基本建设项目支出、对社会保障预算也可实现“补血”功能，部门预算紧张时基本建设预算资金也可用于平衡部门预算支出，相互之间丰盈互补、统筹调配，形成资金合力，达到财政资金使用效益最大化，同时也增强预算资金安排使用的科学性、合理性。

2．客观真实地反映政府资金的流向综合预算体系在国库集中支付信息系统的有力支撑下，通过明细到具体项目、功能科目的指标管理，可以对财政收支进行“多维定位”，能清晰的说明政府的钱怎么来的，安排用于哪些方面、怎么用的，为预算管理、统计分析、宏观决策和财政监督提供全面、真实、准确的经济信息3．科学规范搭建效率公平兼顾的财政支出结构遵循收支平衡、保证运转、保证重点的原则，通过不断完善预算定额和支出标准体系，从根本上提高“预算盘子” 科学性统筹“盘子”财力集中办大事，优化财政支出结构，坚持有保有压按“尽力而为、量力而行、统筹兼顾”的原则，重点解决人民群众最关心、最直接、最现实的问题，有限财力优先用于保障民生和各项事关民生项目建设支出严格控制会议费、接待费、出国经费等一般性支出二）逐步建立科学、精细、规范的预算编制办法1．基本建设预算基本建设预算囊括了全部的政府基本建设收支，其最主要的资金来源是土地出让金净收益和政府负债，用于基本建设项目安排丽水市本级从2003年起开始编制基本建设预算，2006年根据《中华人民共和国预算法》、财政部《基本建设财务管理规定》、《浙江省政府投资项目管理办法》等有关规定，结合本市实际，印发《丽水市财政性基本建设预算管理办法》，经过几年的探索与实践，一个较为科学的基本建设预算编制体系已初步形成。

一是预算报送范围、内容、格式明确设置统一的预算编报格式，明确预算编制范围为拟列入下年度政府投资计划的续建、新建、拟开工项目及当年完工项目财务尾款等；内容主要包括当年项目财务收支、政府性债务收支、自筹资金预计完成数及下年度相应计划等，同时提供新建项目的各类批复材料及其他情况说明；二是预算编制程序规范建设项目主管部门和建设单位在提出年度投资计划的同时，按照相关要求和项目进度同步上报年度基本建设财务收支计划及政府性债务收支计划；财政部门结合年度财务状况、投资政策、发改部门编制的年度投资计划及建设项目完成进度等情况，提出审核意见；经与发改部门及相关建设单位沟通衔接后形成年度基本建设预算及政府性债务收支计划草案；将预算草案报请市政府审定后下达各建设单位执行；三是形成“统筹安排、收支平衡，保障安全、防范风险、提高效益”预算编制原则在安排支出时，优先安排还本付息、续建项目所需资金，新建项目根据前期工作进度和轻重缓急合理安排2．社会保障预算社会保障预算囊括社会保障资金的收支，其主要资金来源是社会保险基金、公共预算安排社会保障资金和多方筹措的社会保障资金（包括从土地出让金、国有资产收益、预算外资金等收入中按一定比例提取社会保障风险资金）专门用于社会保障支出。

社会保障预算是综合预算体系的重要组成部分，为进一步完善社会保障体系建设，丽水市本级十年前就开始试编社会保险基金预算2007年，为加强社会保障资金收支运行管理，在进一步完善社会保险基金预算的基础上，结合本地实际，开始探索试编社会保障预算，现已取得了初步成效一是确定稳定的资金来源保障丽水市本级社会保障预算将各项社保保障资金全部纳入预算，主要由社会保险基金、纳入社保财政专户管理的多渠道筹措的社会保障风险准备金、公共预算安排的社会保障资金组成，建立了稳定的社会保障资金来源，促进社会保障事业的可持续发展二是科学预测收入，合理安排支出收入预算综合考虑统筹上一年社保基金预算执行情况、省转移支付资金、本年度经济社会发展水平预测以及社会保险工作计划等因素，支出预算综合考虑社会保险享受对象人数增减变动情况、统筹地区经济社会发展状况以及社会保险对象待遇水平变动幅度等因素进行科学测算、合理安排，确保社会保障预算收支平衡3．部门预算（公共预算、政府性基金预算）部门预算是指除基本建设预算、社会保障预算外的所有政府性收支，其主要资金来源是以税收为主体的财政收入和政府性基金收入，用于保障和改善民生、维持国家行政职能正常运转、保障国家安全等方面的支出。

按零基预算、综合预算原则进行编制部门支出预算分为基本支出和项目支出，财政资金优先保证基本支出，项目支出按轻重缓急，视财力可能统筹安排基本支出按“人员经费按实、公用经费按定额”的原则编制保障各行政事业单位基本运行和职能履行所需资金项目支出按“量入为出、统筹兼顾”的原则编制编制项目预算要体现以下几点要求，一是要体现综合预算的要求，即要将预算内外资金、政府性基金、以前年度结余结转资金予以统筹安排；二是要体现科学论证、合理排序的要求，即申报的项目应当进行充分论证和严格审查，分轻重缓急合理排序后视当年财力状况择优逐项进行安排；三是要体现绩效评价要求，即单位申报项目必需对项目预期效益进行设定，财政部门在项目执行过程中进行跟踪问效，对项目完成情况进行绩效考评实行“量入为出、统筹兼顾、尽力而为”的项目支出预算编制办法，有效地整合政府财力资源，提高了基本公共服务水平，加大了民生领域投入力度，促进了财政支出结构的优化二、“预算一个盘子”管理中存在的问题虽然丽水市本级在“预算一个盘子”管理中积累了一些经验，取得了一定成效，但从预算管理科学化、精细化角度看还有待进一步完善和提高具体来说，主要体现在以下几个方面：（一）预算盘子还不完整一是部分非税收入资金游离于预算盘子之外。

按规定，非税收入应全部纳入“预算一个盘子”管理，但是实际操作中，有些非税收入较隐蔽，监管难度大，未缴入国库或财政专户，或有些非税收入虽已缴入财政专户，但却未通过整个预算盘子安排收支此外，非税收入除政府统筹以外部分仍主要用于安排执收单位的项目支出，收支脱钩不彻底二是国有资本经营预算的编制尚未起步根据《预算法实施条例》，各级政府预算按照复式预算编制，分为政府公共预算、国有资本经营预算、社会保障预算等国有资本经营预算是政府预算的重要组成部分编制国有资本经营预算，对于提高政府预算的统一性和完整性，具有十分重要的意义通过建立国有资本经营预算制度，促进国有资本的合理配置，规范政府与国有企业的分配关系，促进国有资本保值增值，对推动丽水经济发展，优化产业结构，能发挥重要作用而目前市本级虽然也从国有资产收益中安排支出用于支持基本建设等方面，但未建立预算管理制度，未将国有资本经营收支纳入预算体系二）标准定额体系还不健全基本支出的人员经费、公用经费实行的是定员定额管理，对项目支出实行办公设备配置标准、物业费标准等费用定额标准，通过建立科学、规范、合理的支出标准与定额体系，确保支出安排公正和透明相对于标准化、精细化要求，丽水市本级标准定额体系中定额标准的设置、体系内容还需进一步充实和完善。

一是公用经费定额还不完善丽水市本级单位公用经费定额是按单位性质分类确定，与单位实际工作量不尽匹配，定额标准与支出实际需求存在一定的差距，出现部分单位日常公用经费占用专项经费现象，对此往往通过安排“工作经费”、“办案经费”等经常性专项来解决；二是标准化支出范围还需进一步充实丽水市本级现行支出标准有单位公用经费定额标准、编外用工补助标准、小汽车购置与使用定额、物业费定额、办公设备配备标准等，但如一些具有共同特性的专项类公用支出如会议费、培训费等还未建立统一支出标准，标准还有待探索制定三）预算执行进度偏慢且不均衡预算执行管理是预算实施的关键环节，直接关系着财政宏观调控政策的实施但是预算支出执行进度不均衡成为当前预算执行中的突出问题这是多种因素长期作用的结果丽水市本级预算执行进度偏慢的问题从客观因素看，一是项目支出占财政总支出比重不断增加，而项目支出因管理要求不同、实施进度不同而难以保持均衡进度；二是有预算分配权的部门年初预算分配到位率低，预留资金分配较慢；三是年初对财政收入预测与实际增长有差距，而超收收入的使用需经市人大常委会批准后才能使用；四是丽水属经济欠发达地区，省转移支付比重大，而省专项转移支付资金下达集中在下半年；五是国库集中支付改革后，改变了财政支出“以拨作支”核算方式。

国库集中支付改革前，沉淀在各预算单位的财政资金已作财政支出处理；而集中支付改革后只在预算单位实际发生支付行为、资金流出国库后才体现财政支出，使原本就存在的支出进度偏慢的问题“显性化”从主观因素看，存在各部门单位依法理财意识不强，财政部门工作不到位，“重分配、轻管理”等问题近年来，丽水市本级财政高度重视预算执行进度工作，加强预算执行分析，积极查找预算执行进度缓慢的原因，采取了统筹结余资金使用、从严控制预算追加事项等一系列措施2011年市直预算执行进度明显加快，但还不理想四）各类预算间的衔接还不紧密在实际运转过程中，部门预算（公共预算、政府性基金预算）、财政性基本建设预算（政府性债务计划）、社会保障预算这三类预算间的衔接紧密度还有待加强，表现在两个方面：一是基本建设预算收支和社会保障预算收支未全部纳入国库集中支付信息系统管理，形成资金管理链条上的部分财政资金收支信息难以共享；二是部门预算(公共预算、政府性基金预算)中统筹安排用于基本建设预算的资金，基本建设预算收支核算时没有明细到具体项目，这就导致基本建设预算中的“政府补助收入”与部门预算的相应支出在项目、金额上无法对应以上两个问题的存在，使得各类综合预算体系中各项政府性资金收支离预算管理科学化、精细化的要求还有差距。

三、措施建议针对以上存在的问题，下步重点是要继续按公共财政管理改革的要求深化预算管理改革，通过提高预算盘子、预算体系完整性，夯实预算编制基础，强化预算执行进度管理，提高各预算间紧密度等有效措施，进一步完善预算一个盘子，推进科学化精细化管理一）深化综合预算改革，强化预算盘子完整性，建立全口径政府预算体系1.继续深化非税收入改革一是按公共财政的要求，规范非税收入管理，加强监管，继续努力将所有非税收入应收尽收，要严格按照浙财预[2010]24号文件规定，除教育收费以外的预算外收入全部纳入预算内管理各执收单位支出按照部门预算统一标准和要求统筹安排，逐步实现非税收入与征收单位的脱钩同时要制定切实可行的制约措施和监督考核办法，防止出现因收支脱钩可能产生的非税收入非正常减少二是要加强银行账户管理以清理和规范预算单位的银行账户为突破口，进一步加强收入账户管理，取消各执收单位以各种形式设立的收入过渡账户，确保各项政府非税收入及时足额上缴财政严禁将征收的非税收入缴入财政部门指定的政府非税收入账户以外的账户2.加快推进国有资本经营预算编制工作一是要摸清家底，把握国有资本的准确信息，在此基础上健全各项规章制度。