投资体制改革与工程咨询九.pdf

业务讲座投资体制改革与工程咨询(九)李开孟第九讲政府资本金注入项目可行性研究报告的编写和评估(接第十期)l、投资特点和政府直接投资项目一样，采用资本金注入方式的政府投资项目，需要编制项目建议书和可行性研究报告，报送政府审批机关进行审批审批机关根据需要，委托符合资质要求的咨询评估中介机构对项目建议书或可行性研究报告进行评估论证，特别重大的项巨实行专家评议制度，审批机关根据评估论证及专家评议的结果进行项目审批资本金注入方式与直接财政拨款投资、投资补助、财政贴息及主权信用借款转贷等政府性资金投资项目的显著区别在于，政府投入的资金应行使相应的股东权益政府一般不直接以股东的身份参与项目投资建设，而是通过授权投资的机构或部门组建的具有投资职能的投资公司来代为行使政府财政投资的股权，作为政府投入资本金的出资人代表2、投资范围根据投资体制改革的精神，政府资金应主要投资于涉及公共利益及市场不能有效配置资源的领域以资本金方式投资的项目主要有以下两类：(1)带有显著外部效益，具有明显公益性特征，具有一定的经济收入但收入不足以弥补投资成本的准公共产品项目，如高速公路、城市道路、学校教育、医疗卫生、公有住房、环境保护等项目；(2)以电力供给、铁路、电信、地铁、供水、污水处理、垃圾处理、广播电视等为代表的自然垄断行业项目。

这些项目的产品和服务或具有排他性，或具有竞争性，消费者愿意直接付费，具有一定的收入来源，但由于存在着超额需求，收入难以弥补全部成本支出对于这类领域项目的投资，政府介入的程度高低取决于政府的财力、项目自身的创收能力及经营效率等在政府财力有限，或政府的介入不利于提高项目运营效率的情况下，则应考虑借助市场的力量进行投资建设政府在确定进行股权投资时，应尽量降低对民间投资的挤出效应对于完全具备以企业运作的模式进行市场化运营条件的公共设施项目，应按照“用者付费”的原则，完全让渡给民间企业进行投资，政府一般不应进行股权投资公共设施的民营化是一柄双刃剑恰当运用，能够充分动员广泛的社会资金资源，促进基础设施健康发展，为社会成员提供依靠政府的力量无力提供的公共产品服务；运用不当，则会导致政府逃避本应承担的公共责任，增大社会成本，降低公共产品和服务的质量因此，交由市场进行投资建设并不意味着政府不承担责任由于这类项目具有公益性特征，政府应根据耜关法律法规进行规划管理和市场调控，通过公开性招标，听证会等形式确定项目方案及社会投资主体，政府作为监控机关履行审定标准等监管责任3、投资方式由于政府在市场经济运行体系中的角色定位与一般投资者明显不同，即使是以资本金的方式注入，政府投入的资金也不应该以盈利为目的，不应该象商业性的股东那样通过资本金的注入来谋求获得投资回报，并以追求股东价值最大化作为资本金投入的目的。

这就决定了政府资本金注入的投资方式具有其特殊性政府投入资本金的主要目的就是希望通过企业化运作的方式，吸引更多的其他投资者参与到具有公益性质的项目投资建设，使具备一定经营条件的准公益性项目的投资主体能够多元化，提升项目进行市场化运作的财务生存能力政府以资本金注入方式进行投资建设的项目，其资本金可以完全由政府出资，其余部分的资金通过银行贷款等方式解决，但更多的是由政府部门与企业共同出资来为项目筹集资本金根据投资体制改革精神，各级政府要创造条件，通过引入市场机制，吸引社会资本参与有合理回报和一定投资回收能力的公益事业和公共基础设施项目建设，以充分发挥政府投资的效益政府注入的资本金，可以采用多种方式行使股东权益比如：①与其他商业性投资者一样，按照同股同权的原则行使股东的决策权、收益分配权等，一般适用于投资收益水平较高的项目；②政府完全放弃投资收益权，仅行使股东参与重大问题决策的权力，适于收益水平较差的项目；③政府有限度地让渡资54 中国工程咨询 ：>005年第11期总第63期 本金收益分配权，如在一定年限、以一定比例放弃，以确保参与项目投资的其他企业能够获得合理的投资回报；④政府对部分工程进行投资建设(如地铁项目的隧道开挖及轨道铺设部分)，并行使相应的股东权益，同时将相关工程租赁给相关企业进行运营等等。

具体方式应根据项目的具体情况进行详细策划论证以资本金注入方式投入的政府性资金，要确定出资人代表国家应结合政府投资条例的制定，逐步完善政府股权投资的法规制度，对于资本金注入的方式、股权的确认、股权权益的行使等进行明确规定，以确保政府投资权益及公共利益不受损害1、可行性研究报告的编写对于采用资本金注入方式进行投资建设的政府投资项目，往往投资规模较大，可行性研究报告的编写内容要求较为复杂对于涉及政府部门与企业共同出资建设的项目，还要涉及与多个投资主体之间的关系问题对于具有盈利能力的大型基础设施项目，往往还需要多个文件作为可行性研究报告的附件因此对这类项目可行性研究报告的编写，必须强调委托符合资质要求的工程咨询专业机构编写可行性研究报告应包括以下内容：(I)项目概况；(2)可行性研究的主要依据；(3)项目需求及目标分析；(4)项目建设选址；(5)项目建设方案；(6)外部配套条件；(7)项目实施方案(含实施进度计划、项目法人组建方案、招标方案、实施代建制方案等)；(8)资源开发与综合利用方案；(9)土地利用与移民安置方案；(10)环境影响评价；(11)投资估算；(12)资金筹措方案；(13)财务分析；(14)经济影响分析；(15)社会影响分析；(16)风险分析；(17)结论和建议0可行性研究报告的编写，应根据实际需要，提交有关附件。

我们认为主要应该包括：(I)对于环境影响评价．-I-地利用、水土保持等相关内容，应按行业管理部门的要求报送有关附件；(2)对于需要国家发展改革委或国务院对招标内容进行核准的国家重点建设项目，应附招标的相关内容；(3)对于涉及土地征用和移民安置的项目，应附土地征用及移民安置方案；(4)在地质灾害易发区或建设工程会诱发地质灾害的项目，应按规定附有关部门的地质灾害评估报告对于涉及地震安全的项目，应按规定附有关部门审定的地震安全评价报告；(5)对于资源开发类项目，应附矿产资源储量报告、水利资源流域开发规划、森林资源采伐与迹地恢复计划等相关报告；(6)涉及有关外部配套协作关系，如供水供电、重要原材料供应、重要合同及协议等，如果这项协议对项目的成功实施具有重要影响，也应作为可行性研究报告的重要附件2、可行性研究报告的评估对于一些投资规模较大、协作关系复杂、项目投资建设方案需要严格论证的资本金注入项目，一般应委托有资质的工程咨询机构进行评估论证咨询评估机构应按照委托方的要求，按照独立、客观、科学、可靠的原则，在调查研究和分析预测的基础上，对拟建项目进行相关的技术、经济、社会、环境等方面的评估论证，为政府投资决策和项目组织实施提供专业咨询意见。

主要评估依据包括：(1)国务院关于投资体制改革的决定等政策法规；(2)政府投资条例等有关政府投资管理的规定；(3)国家有关投资建设、咨询评估、项目管理的政策、法规、规定等；(4)国家中长期计划、行业规划、地区规划及其他专项规划；(5)有关可行性研究报告等编写的指南、规范及行业规定等；(6)有关工程咨询评估的管理办法等规定；(7)符合资业务讲座质的工程咨询机构编制的可行性研究报告等待评文件；(8)规划部门的规划方案审查意见和相关部门建设规范标准；(9)土地、环保等部门的批复意见；(10)与本项目有关的各种其他文件规范及有关调研、论证资料我们认为，政府资本金注入项目咨询评估的判断依据应该包括如下内容：(1)符合政府投资管理的有关法律法规；(2)符合国民经济和社会发展规划、行业规划、产业政策、行业准入标准和土地利用总体规划；(3)符合社会需求，目标定位合理；(4)项目规模、建设内容及工程技术方案合理；(5)投资构成、融资方案合理；(6)项目建设及运营模式满足有关政策规定，能够确保项目顺利实施；(7)合理开发并有效利用了资源；(8)生态环境和自然文化遗产得到有效保护；(9)土地利用、移民安置方案合理，未对公众利益，特别是项目建设地的公众利益产生重大不利影响；(10)财务方案可行，政府资金能够得到合理利用，稀缺资源得到有效配置；(1I)能够产生理想的经济效果，适应区域经济发展的需要；(12)社会效果理想；(13)项目投资建设过程中可能遇到的各种风险能够得到有效控制。

政府资本金注入项目建议书的编写和评估，应参照可行性研究报告的内容，进行适当简化并对侧重点进行适当调整对于企业投资项目申请报告，政府应从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保护公共利益、防止出现垄断等方面进行核准，并重点关注战略规划、产业政策及行业准入、项目选址与土地利用、资源开发及综合利用、征地拆迁及移民安置、环境和生态影响、经济和社会影响等问题我们认为，从逻辑上看，政府对一般企图_中国工程咨询 2005年第11期总第63期 55 一图业务讲座业投资项目核准所关注的问题，对于政府出资进行投资建设的项目，更应该关注，而且要求应更加严格因此上述对企业投资项目核准应该关注的问题，对政府资本金注入项目可行性研究报告的编写和评估，同样应该予以足够关注除此之外，还应关注以下问题1、项目建设方案项目建设方案应在需求调查评估、建设目标及功能定位分析、目标市场预测分析等的基础上，对项目的建设规模、建设内容及工程技术方案进行分析论证产品(或服务)方案，应重点对影响产品(或服务)方案的各种因素进行分析论证；建设规模应重点对建设规模方案进行技术经济多方案比较论证；技术方案应重点从产业技术安全，技术创新能力、可靠性、适应性等方面进行分析评价；设备配置应在调查研究圈内外设备制造、供应及运行状况的基础上，经过多方案比选，分析主要设备选型是否符合有关部门、机构颁布的相关技术标准，其规格、型号、数量、来源、价格是否合理；项目建设条件缱能否满足拟建项目建设施工及生产运营的要求，是否对项目生存条件、可持续发展的影响进行了分析；原料燃料供应方案应重点分析原料燃料供应来源、供应方式和运输方式等方案的可行性；工程方案的分析应对项目主体工程、总图布置与运输工程、主要公用工程与辅助工程建设方案进行分析论证；对于建设、生产或者作业过程中可能对劳动者身体健康和生产安全造成危害的建设项目，应针对项目产生的危害、危险性因素所波及的本栏目协办单位I嗣豳蕊矗豳l嘲嗣雷蕊霭蠹目躅髑宙I广东省茂名市油城六路市府三号楼4楼(525000)总经理：朱国武：(0668)2275432范围和危害程度，以及提出的相应安全措施进行分析评价；对予可能涉及火灾爆炸等事故的建设项目，应对可能存在豹火灾隐患，确定采用消防等级及提出项目消防监控报警系统和消防设施设置方案等进行分析评价。

2、项目实施方案在对项目建设方案分析论证的基础上，应根据项目性质和要求，对项目的组织实施方案进行分析论证，以保证项目能够顺利和有效实旌，重点分析以下内容：①项目实施进度计划分析；②项目遥营组织机构模式设计，包括项目法人组建方案的制定；③项目人力资源配置方案及人员培训计划分析；④项目实施招投标方案分析；⑤项目实施代建制方案分析3、投瓷估算在项目建设方案、组织实施方案及资源环境等评估的基础上，应对项目建设投资估算进行分析论证，要求：①投资估算的范围应与项目建设的工程内容耀一致；②投资估算应符合国家有关主管部门的相关规定；③投赘倍算应符合行业主管部门制定的投资估算办法和估算指标；④估算的精确度应麓满足项目建设前期不同阶段的要求；⑤估算的投资应计算合理，没有提高或者降低估算标准，没有重复计算、漏项少算或高估冒算等情况4、资金筹措方案资金筹措方案的分析论证，是政府资本金注入项目前期论证评估的重要内容采用资本金注入方式进行建设的国家投资项目，要求政府投入财政资金应行使相应的股本栏目协办单位l蠹舅葛鹫l蹋莲鞠匦两R羁i圈乳盟埘■■■_北京市海淀区车道沟10号院(100089)总经理：郭椒：(010)68963904权，应评估出资人代表的资质是否符合。