浅谈喀什噶尔河流域管理和灌区管理职能分离.doc

1-浅谈喀什噶尔河流域流域管理和灌区管理职能分离邱景军 1，姜全生 2（新疆塔里木河流域管理 库尔勒市 841000）内容提要:本文根据目前国家对水利工程管理单位体制改革和事业单位体制改革的主要内容，重点分析了喀什噶尔河流域的现有管理体制中流域管理和灌区管理中存在的主要问题，提出流域管理和灌区管理职能分离的必要性，并对喀什噶 尔河流域的流域管理和灌区管理提出建 议关键词：流域、灌区、职能、体制改革1 概述喀什噶尔河流域是塔里木河流域九大源流之一，由于上游的开发、拦蓄，自上世纪五六十年代以后，已无水汇入塔河干流流域位于塔里木盆地和塔克拉玛干沙漠西部，流域东南部为叶尔羌河流域，东北部为阿克苏河流域，北、西部分别与吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦接壤流域总面积6.14 万平方公里，总人口 230 万人，是一个以维吾尔族为主，包括柯尔克孜、汉等民族的多民族聚居区喀什噶尔河流域属典型的干旱大陆性气候，蒸发强烈，降水稀少生态环境脆弱，呈现荒漠绿洲、灌溉农业的特点流域水系包括克孜河、盖孜河、库山河、恰克马克河、依格孜牙河等，平均年径流量 46 亿立方米，流域行政区包括喀什地区的喀什市、疏附县、疏勒县、伽师县、岳普湖县、英吉沙县；克孜勒苏柯尔克孜自治州的阿图什市、阿克陶县、乌恰县；新疆兵团农三师伽师总场、41 团、42 团和东风农场、胜利农场等单位。

流域灌溉面积 441.38 万亩，其中耕地面积 336 万亩建国以来，喀什噶尔河流域已建成平原水库 28 座，山区水库 2 座，总库容 3.3 亿立方米，各级渠道 25717km一大批水利工程的建设，为流域的工农业和生活供水提供了保障，促进了地区工农业生产的发展，提高了人民生活水平，水利是喀什地区国民经济的命脉2 水利管理现状喀什噶尔河流域水利管理亦分为三级管理，水利厅下属喀什噶尔河流域管理处（负责喀什地区、-2-克孜勒苏柯尔克孜自治州、兵团农三师之间的配水）、喀什地区的盖孜库山河管理处、克州水管处为第一级管理单位，各县（市）水管总站和农三师各团场水管站为第二级管理单位，各乡镇水管站为第三级管理单位3 存在的主要问题喀什噶尔河流域目前共有新疆水利厅喀什噶尔河流域管理处、喀什地区盖孜库山河流域管理处以及克州水管处三个地州以上水管单位，存在水资源管理不统一，各自为政、相互协调不够、生态用水无保障等问题流域内水利工程不配套，水管单位水管人员素质低、管理水平低，对在流域内的水资源保护、河道保护、灌区技术指导等工作非常薄弱4 流域和灌区管理职能分离的必要性4.1 流域管理和灌区管理的范围不同流域管理以水资源的统一管理和河道的治理开发、规划设计为主要工作范围，以河流为主线进行管理，包括河流上的主要水利枢纽工程的管理。

灌区管理主要是以区域性管理为主要管理范围，即流域管理机构通过河流上的引水工程将水资源进行分配后即进入了灌区管理的范围，灌区则将流域管理机构分配的水资源进行水量分配和调度，同时对灌区的各级引水渠道、水库工程进行管理由以上可见，流域管理和灌区管理在其各自的管理范围是不同的4.2 流域管理和灌区管理的性质不同流域管理重点是水资源管理，它具有一定的行政职能，同时又代表国家管理一定的水利固定资产因此，严格来讲，流域管理机构，它是具有行政职能的事业单位通过授权，将行使部分国家行政职能在水资源分配过程中，流域机构相当于水量的批发环节灌区管理主要是把水量通过灌区水利工程分配到各用水户，对各级灌区水利工程进行经营和管理在喀什地区的最大用水户是农业用水，在某种意义上还要做好服务工作，灌区管理机构是经营服务性单位，灌区缴纳的水费是其经费的主要来源，多供水可以多收取水费因此灌区管理和流域管理在管理性质上是不同的4.3 加强流域水资源统一管理是维护绿洲生态和保障国民经济可持续发展的需要流域的水资源统一管理事关流域绿洲自身的生态环境的保护，只有首先实现源流水资源的统一管理，才有可能保证流域周边和下游生态的水量因此，加强水资源统一管理，充分发挥源流流域管理机构的流域管理职能，才能保证生态用水的水权，才能实现流域自身绿洲生态保护的目标，只有保护了人类赖以生存的绿洲，才能保障国民经济的可持续发展。

4.4 加强灌区管理是灌区节水改造和建立节水型社会的需要灌区管理是水利管理的重要内容，无论是河道引水枢纽还是山区蓄水工程的建设，其落脚点都在灌区，都是为解决灌区引水保证率和调节水量，以解决灌区干旱服务的，是我们水利工作的主阵地长期以来形成的重建设、轻管理的问题导致灌区供输水设施年久失修、工程简陋，无法满足国-3-民经济发展对供水的需求，同时，长期忽略灌区管理，特别是对灌区的产权和经营管理薄弱，急需加强灌区体制改革，要抓住国家对大型灌区续建配套与节水改造的有利机遇，促进对灌区的体制改革，以提高水分生产率和灌区经营效益喀什噶尔河流域长期以来在流域管理和灌区管理方面一直存在着管理体制不顺、职能不分的问题，流域机构既没有达到流域管理的范围和充分发挥流域机构的职能，又没有精力加强对灌区的管理，特别是没有把灌区管理摆在水利行业重要的供水经营和资产管理单位的高度进行管理根据国务院体改办《水利工程管理单位体制改革实施意见》和国家发改委对水费定性为经营性收费来看，以及上述对流域管理和灌区管理的性质范围和管理主体对象的不同，为了加强流域管理，将流域管理和灌区管理的管理机构和职能分开是非常必要的5 流域管理机构的主要职能5.1 负责《水法》等有关法律法规的实施和监督检查，拟订流域性的水利规章、制度和公约；负责授权范围内的水行政执法、水政监察、水行政复议工作，查处水事违法行为；负责流域内灌区间水事纠纷的调处工作；负责协调灌区间用水单位的供用水关系。

5.2 组织编制流域综合规划及有关的专业或专项规划并负责监督实施，组织开展具有流域控制性的水利项目、跨兵地、跨地区、跨县(市)重要水利项目等国家、自治区、地区水利项目的前期工作，按照授权，对流域内大中型水利项目的前期工作进行技术审查，编制流域性国家水利项目的年度投资计划5.3 统一管理流域水资源（包括地表水和地下水）负责组织流域水资源调查评价；组织拟订流域内兵地、县市水量分配方案和年度调度计划以及旱情紧急情况下的水量调度预案，实施水量统一调度组织或指导流域内有关重大建设项目的水资源论证工作；在授权范围内组织实施取水许可制度；指导流域内地方节约用水工作；组织或协调流域主要河流、河段的水文工作，指导流域内水文工作；发布流域水资源公报5.4 负责流域水资源保护工作，组织水功能区的划分和向饮用水水源保护区等水域排污的控制；审定水域纳污能力，提出限制排污总量的意见；负责流域内水体、重要水域和直管河、库及跨河系调水的水量和水质监测工作5.5 组织制定或参与制定流域防御洪水方案并负责监督实施，按照规定和授权对重要的水利工程实施防汛抗旱调度，指导、协调、监督流域防汛抗旱工作，指导、监督流域内蓄滞洪区的管理和运用补偿工作，组织或指导流域内有关重大建设项目的防洪论证工作，负责流域防汛指挥部办公室的有关工作5.6 服从上级水行政主管部门的领导，执行自治区有关水资源管理条例，实施用水单位年度用水量定额管理；负责征收流域水资源费。

5.7 按照职责分工接受环保部门的的监督指导，负责流域内水资源保护，组织水功能区的划分和向水源区等水与排污的控制；审定水域纳污能力，提出限制排污总量意见；负责流域水质监测4-5.8 指导流域内河流的治理和开发；负责授权范围内的河段、河道、堤防、岸线及重要水工程的管理和保护河道管理范围内建设项目的审查许可；指导流域内水利设施的安全监管按照规定或授权负责具有流域控制性的水利项目、跨兵地、县（市）重要水利项目等国家水利项目的建设与管理，组建项目法人；协同上级水行政主管部门质监单位对国家投资的水利工程的建设和除险加固进行检查监督，监管水利建筑市场5.9 组织实施流域水土保持生态建设重点区水土流失的预防、监督与治理，组织流域水土保持动态监测，指导流域内地方水土保持生态建设工作5.10 按照规定或授权负责具有流域控制性的水利工程、跨兵地、县(市)水利工程等国家水利工程的国有资产的运营或监督管理，负责流域内国家水利项目资金的使用、稽查、检查和监督6 灌区管理机构的主要职能6.1 负责灌区内水资源调度方案和年度供水计划的制定；根据流域管理局下达的年度用水量，按照分水比例，公开、公平、公正地对灌区各用水单位进行分水配水，合理进行调度和运行管理；负责协调灌区用水单位的供、用水关系。

6.2 负责灌区的灌溉管理工作，按要求进行灌溉统计、资料汇总及编报工作6.3 负责灌区水利基础设施的建设管理；灌区国有水利工程资产监督管理；灌区骨干性水利工程的管理、维护和运行对所辖灌区骨干性供水工程水利资产承担法人职责，并负责灌区续建配套与节水改造工程的建设管理6.4 组织实施灌区的防洪抗旱工作，并负责灌区内水管工作的检查、指导、监督和水管制度的落实工作6.5 负责灌区的灌溉试验工作，推广应用先进的灌溉技术和监测技术6.6 对灌区内所属的水利管理单位的灌溉工程维修计划和年度财务计划及实施情况进行监督管理6.7 负责拟订直管工程的水价电价以及其他有关收费项目的立项、调整方案，灌区内水费的征收，监督检查灌区水管单位各计量点水价核定、水费征收及管理使用情况6.8 负责与上级流域管理局签订限额供用水协议，并与灌区用水单位签订供水协议7 对喀什噶尔河流域流域管理和灌区管理的建议喀什噶尔河流域的流域管理和灌区管理应参照水利部流域机构的职责、机构设置和人员编制，以及国务院的《水利管理体制改革实施意见》,结合流域的具体情况，建立相应的流域管理局和灌区管理局，完善流域管理和灌区管理体制，以适应社会主义市场经济对水利行业体制改革的要求。

要充分发挥流域机构的水行政管理职能，加强对流域的水资源和河道等方面的管理灌区管理单位要改变在灌区管理方面仅从事水量分配的工作方式，提高管理人员素质，做好灌区灌溉技术指导，积极引进推广先进的节水灌溉技术和管理模式，提高灌区管理水平7.1 对喀什噶尔河流域管理和灌区管理的几点建议-5-喀什噶尔河流域包括喀什地区、克孜勒苏柯尔克孜自治州、兵团农三师、疆南电力有限责任公司等地、州、师和自治区企业目前由水利厅喀什噶尔河流域管理处、喀什地区盖孜库山河流域管理处、克州水管处负责流域管理，灌区管理主要由各县（市）负责流域和灌区管理职能不明确，管理体制不顺，因此理顺流域和灌区管理体制是加强喀什噶尔河流域水资源统一管理的当务之急本文建议：7.1.1 喀什噶尔河流域管理实行塔里木河流域管理局——喀什噶尔河流域管理局——喀什地区、克州灌区管理局三级水资源统一管理喀什噶尔河原河道在叶尔羌河黑尼亚孜处投入叶尔羌河后汇入塔里木河，仍属塔里木河水系，喀什噶尔河因上游过渡引水和流域水资源管理薄弱，导致喀什噶尔河下游长期断流，除严重影响了河道自身下游沿河生态区的生态严重恶化，已无水送往塔里木河，因此，要把喀什噶尔河的水下放到塔里木河作为流域水资源管理的重要目标逐步实现，同时，应考虑将喀什噶尔河作为塔里木河综合治理的组成部分，所以，喀什噶尔河流域水资源应服从塔里木河流域管理局的统一管理。

喀什噶尔河流域管理局是喀什噶尔河流域管理委员会的常设办事机构，应强化其流域管理职责涉及地、州、师和自治区企业的水利工程由流域管理局负责管理，加强水资源和河道管理，同时承担流域性水利水电工程的建设和管理喀什噶尔河流域的喀什地区、克州、兵团农三师分别成立灌区管理机构，做为流域水资源管理的第三级管理机构，分别管理本行政区域内的灌区管理7.1.2 喀什噶尔河流域的灌区管理喀什噶尔河灌区管理局，设在喀什噶尔河流域管理局，为第一级灌区管理机构、喀什地区的盖孜库山河流域管理处和克州水管处应转变职能，主要负责喀什地区和克州的灌区管理职能，应更名为喀什噶尔河流域喀什灌区管理局和喀什噶尔河流域克州管理局，做为灌区管理的第二级管理机构各县（市）水利局所属水管总。