关于实施燃油税改革若干问题.doc

关于实施燃油税改革若干问题在交通运输能源消耗构成中，道路交通工具所消耗的车用 燃油（主要是汽油和柴油）是主体，约占整个交通运输行业能 源消费总量的近70%（按当量计）据测算，全国汽油消费量 的90%以上和柴油消费量的50%左右被各种道路交通工具 所消耗，而且随着机动车数量的快速增长，车用燃油消费量 不断增加交通运输业虽然不是国民经济各行业中能源消费 最多的行业领域，但却成为能源消费特别是石油消费增长最 快的行业领域鉴于车用燃油消费需求快速增长，以及由于 车辆排放所带来的环境影响日益加剧等问题，有关车辆燃油 税改革以逐步取代养路费等交通规费，通过税收杠杆调节燃 油需求，实现交通运输领域节能增效的目的国外经验证明，通过燃油税等配套财税工具调节车用燃油需求具有一定的积极效果，但通过比较分析我们也发现, 许多发达国家或地区税收体制与实施环境与我国有明显不 同，难以照搬采用我国海南省自1994年开始在全省范围 内率先实施燃油附加费试点，经过10多年的实践，海南在 实施燃油附加费试点中积累了一些经验，也产生了一些问 题,有些问题是由于我国的行业管理和财税管理制度所造成 的一、海南燃油附加费的实施情况（一）燃油附加费改革的实施情况1. 燃油附加费政策的实施海南在1987年至1993年 金省民用汽车拥有量从2 .39万辆增加到6・666万辆，年均增长18.4% ;摩托车拥有量从1・26万辆猛增至9・463万辆，年均增长40%0低水 平的公路状况与快速增长的机动车交通需求产生矛盾，落后 的交通基础设施成为制约海南经济发展的“瓶颈”。

但是，完 成交通建设目标需要巨大的建设资金，对于财政并不宽裕的 海南省是难以承担的，而传统的养路费、公路运输管理费等 交通规费，一方面存在难以体现“用路者付费，多用路者多付 费”的原则，另一方面存在许多车辆以各种方式和理由免交或 偷漏养路费，造成许多规费少征、漏征的现象养路费收入 不足，使已经严重短缺的公路养护和建设资金更趋于雪上加 霜，相当比例的公路得不到改扩建和养护，新建公路资金更是困难为加强公路养护与建设，改进公路规费的征收与管 理，从源头上解决公路“三乱”问题，保障公路畅通,1993年12月省政府发布了《海南省经济特区机动车辆燃油附加费征收管理办法》（以下简称《管理办法》），改革交通规费征收 方式，规定全省从1994年1月4日起，率先在全国实施燃 油附加费，即把公路养路费、过路费、过桥费（过路费和过桥 费现统称为“通行费”）和公路运输管理费''四费合一”,并将燃油附加费纳入汽油和柴油的零售价格中，由交通规费征稽部 门在燃油零售企业在购买燃油时按60%的费率实行价外计 费，统一收取，而不再直接针对车辆征收上述四种费燃油 附加费政策的实施，相对真实地体现了道路使用者多使用多 支付的原则。

2、燃油附加费实施过程中的政策调整在燃油附加费实施过程中，最先遇到的问题是关于柴油 机动车燃油附加费的征收管理问题在《管理办法》中只确 定了对“原来应免征或减征公路规费的部分车辆（主要是社会 公益车辆）实行燃油附加费返还补偿”，而对非车用油不纳入 返还补偿范围由于柴油是一种广泛使用的动力燃油，在开 征燃油附加费之初，全省车辆使用柴油只占全部柴油消耗量 的15% - 20% ,对柴油也征收燃油附加费并实行严格的统 一管理，造成了工业、船舶、农业、发电等柴油大用户诸多 不便由于非车使用燃油难以甄别，并且涉及面广，情况复 杂，燃油附加费返还补偿的工作量和难度非常大而难以实 施，由此增加了非车用油的负担为解决非车用柴油和柴油 车缴纳燃油附加费的问题，1994年4月，政府又出台了《海 南省经济特区机动车辆燃油附加费征收管理办法的补充规 定》（以下简称《补充规定》），规定从1994年5月1日起 对柴油机动车燃油附加费采取按车辆装载质量实行定额征 收的办法1996年9月省人大常委会颁布了《海南省经济特区机动 车辆燃油附加费征收管理条例》（以下简称《管理条例》）， 成为正式的地方性法规自该《管理条例》公布之日起，原 来的《管理办法》与《补充规定》同时废止。

2005年10月 省政府颁布并实施了《海南省机动车辆燃气附加费征收管理 暂行办法》（以下简称《暂行办法》），规定对机动车辆使用 天然气、石油液化气征收燃油附加费以取代公路养路费、公 路运输管理费、过桥费和过路费《暂行办法》提出“鼓励机 动车使用天然气和液化石油气，对燃气附加费征收实行优惠 政策”、“燃气附加费的使用与管理，参照《海南省经济特区 机动车辆燃油附加费征收管理条例》的有关规定执行3、燃油/燃气附加费征收标准、费率及减免情况海南省征收燃油/燃气附加费包括三类:（1）汽油燃油附加费按照1994年汽油零售价的60%价 外征收燃油附加费，当时汽油售价在2500-2700元/吨之 间，为方便征收同时避免因汽油售价的浮动导致燃油附加费 的波动产生的不利影响，征稽机构均按1500元/吨定额征 收，即2500元/吨X60% = 1500元/吨，由车辆在加油站 购买汽油时支付，该征收方式延用至今自1994年实施燃 油附加费以来，虽然汽油价格不断上涨，但由于现行征收方 式仍按1500元/吨定额征收，因此，汽油附加费实际上并 不受汽油价格变动的影响，而只与车辆数量及其燃油消费量相关海南省90 #汽油零售价曾上涨到5500元/吨左右海南省的汽油附加费实际只达到在油价基础上加成27%的 水平。

2) 柴油燃油附加费柴油车自1994年5月实行按车载 质量实行定额征收方式，征收标准为：客车、货车、特种车、 牵引车、农用车、汽车拖带的挂车按照核定质量每吨每月300 元；胶轮拖拉机拖带的挂车、简易机动车按照核定装载质量 每吨每月150元；手扶拖拉机每台每月50元柴油附加费 由车主或车属单位按月或按与征稽机构签订的统交合同中 规定的时间交费3) 燃气附加费燃气附加费的费率是参照不同燃气与汽 油的热值当量水平进行测算得出，天然气每立方米附加费 0 . 70元，石油液化气每升0 . 56元燃气附加费采取按照 销售数量和征收标准价外计费征收，在车辆加气时先由车辆 使用者支付给燃气零售商，然后由燃气零售商上缴交通规费 征稽部门比较上述三种附加费，汽油附加费与燃气附加费按照车 辆实际燃油/气消费量由使用者支付，体现了“用路者付费， 多使用多付费”的原则，柴油附加费采取按车载质量由车主定 额支付，与车辆使用过程中燃油消费量的多少没有直接关 系燃油附加费减免的情况有两种：军事单位的机动车辆， 通过内部加油站供应；外省柴油机动车进人海南省两个月内 的，按征费标准的30%缴纳燃油附加费，两个月以上的，从 第三个月起按照规定的征费标准全额缴纳燃油附加费。

《管 理条例》同时规定：“对征收的燃油附加费，应当按照省人 民政府确定的比例拨付一部分，用于返还行政和公益事业应 当免征或减征的车辆，以及农、渔生产用汽油和非公路用工 业汽油应当免征的费款返还的具体办法由省人民政府另行 制定实际执行中，财政部门仍然按照原《管理办法》中确 定的燃油附加费总额的1 .7%为比例提取费款，用于对行政 和公益事业应当免征或减征的车辆（如政府用车、救护车、消 防车等）进行返还而对其他非公路用燃油附加费的返还由于 自1996年以来没有制定出具体的办法4、燃油附加费的管理、征收规模与使用方向《管理条例》中规定「燃油附加费及其银行利息和滞纳金，照'收支两条线、专款专用'的原则，实行专项集中管理,统一安排使用即燃油附加费按照政府非税收入进行管理, 省交通征稽局负责燃油附加费的征收，省财政厅在每月按旬 与有关代收银行核对非税收入，核对无误后将燃油附加费收 入,分养路费收入（占60%）和“燃油附加费收入（40%）两账 户,缴入省级金库，形成相应的省级财政基金收入1993年海南公路养路费、过路费、过桥费、公路运输管理费合计征收规模为2 . 35亿元，1994年实施“四费合一” 后，全年征收燃油附加费3・241亿元，比上年增长38% , 其中汽油附加费2 . 01亿元，柴油附加费1 . 23亿元；2004 年全年征收6 . 751亿元，其中汽油附加费4.145亿元，柴 油附加费2 . 606o从1994年至2004年，燃油附加费年均 增长7.6%,其中汽油附加费年均增长7.5%,柴油附加 费年均增长7.8%,同期全省民用汽车保有量年均增长了 4.7%,摩托车年均增长了 20%o《管理条例》规定燃油附加费的使用范围包括7个方面:公路养护；依照《海南省经济特区基础设施投资综合补偿条 例》的规定，对公路投资者实行投资补偿和回报；公路建设； 交通规费征稽事业；公路运输管理；提留水利基金；返还应 减免的公路交通规费等。

1994年开征燃油附加费时，依据 上年度四项费用的征收比例，确定了“四费合一”后统征的燃 油附加费中养路费、通行费（过路、过桥费）、运管费分别占燃油附加费的60%、34 . 7%和5.3%,至今仍延用上述比例划分燃油附加费使用方向在占燃油附加费总额60%的养 路费支出中，主要包括公路养护支出、还贷支出、预留各项 财政支岀等在其余的400 / 0的燃油附加费支出中，主要 包括交通相关部门的行政事业性支出、还贷及补偿支出、其 它专项支出、预留各项财政支出等为加强和规范燃油附加 费（包括养路费和燃油附加费两个收入账户资金）使用管理， 海南省财政厅、省交通厅于2004年分别制定了《海南省燃 油附加费使用管理暂行办法》和《海南省公路养路费使用管 理暂行办法》，这两个办法对养路费和燃油附加费的使用原 则、使用范围、支出预算编制与审批、资金监督管理等作了 规定5、对燃油的控制与管理为保证燃油附加费特别是汽油附加费政策的严格规范实施，《管理条例》制定了严格的法律责任条款，通过以下几 个方面对汽油经销环节进行控制管理1) 实行了汽油经营许可证制度凡在海南经营燃油业务 的企业，必须经省交通规费征稽机构的审批，取得汽油经营 许可证后，方可经营汽油业务。

2) 实行汽油运输准运制度从事燃油运输的地方油罐车, 核发《汽油准运证》，持证运输燃油在运输过程中，还须 携带经过征稽部门设在批发站的签证点签认的《购买汽油通 知书》、《购买汽油登记卡》以及购买汽油票据等相关的有效 证件3) 实彳丁燃油零售企业(加油站)购油申报制度加油站在 省内购买汽油，应持《购买汽油通知单》，并按照规定的征 费标准缴纳燃油附加费，然后凭《购买汽油通知单》到省内 燃油批发企业购买汽油4) 实行燃油批发企业进油申报制度凡具备燃油批发资 格的企业，需从省外(含进口)购进(调拨)汽油，应在汽油进入 省海域前3日，持相关资料、证明文件向当地交通征稽部门 申报，经征稽机构派员核验后方能卸油入库5) 实行燃油岀库签证制度凡从事汽油批发的企业，征 稽部门均派驻签证机构到省内各燃油批发企业购油的单位 和个人，须凭《购买汽油通知单》、《购油登记卡》及购油发 票在征稽机构派驻的燃油签证点办理汽油提运签证手续，并 按规定的时间和路线运输汽油二)实施燃油附加费以来取得的经验及产生的问题1、海南实施燃油附加费政策以来的十多年来，其正面影 响是明显的⑴在一定程度上解决了公路“三乱”现象，部分地实现了 “用路者付费，多使用多付费”的原则，保证了公路养护资金 来源，也为公路建设及融资担保提供了资金来源。

实施燃油 附加费以后，全省撤销了岛内所有公路沿线收费站卡，成为 全国第一个没有公路收费站卡的省份，公路“三乱”现象得到 治理，道路畅通将养路费纳入燃油附加费，革除了养路费 定额征收方式，体现了“用路者付费，多使用多付费”的合理 收费原则同时，通过燃油附加费的实施，收费收入有明显 增长，堵塞了过去所困扰的交通规费征收漏洞，缓解了长期 以来养路费人不敷岀的。