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          全球导航卫星系统民航应用相关法律问题分析（上）                    中国民用航空局空中交通管理局 秦智 张忠勇联合国和国际民用航空组织(ICAO)已经将我国“北斗”系统列入四大全球导航卫星系统(GNSS)之一关于法律问题，ICAO早在1996年只有GPS和GLONASS时就成立了GNSS法律框架和技术专家组并开展多年研究目前俄罗斯在强制采用本国系统方面政策明显全球导航卫星系统在国家重要信息部门，如空中交通管制等利用卫星定位技术向使用者提供精确和及时导航信息方面仍然缺乏完整规范的法律和政策保障；以前已存在一些国际文件和协议，但迄今仍然无法达成有关GNSS的完整法律框架，只能依靠有关国家的国内法和国际合作来规范并管理GNSS伽利略和北斗的出现，提供了另外的应用保障，同时多个GNSS系统并存，不可避免地对GNSS法律框架的建立带来新的挑战因此，尽早利用发达国家和各国际组织成功的研究和探索经验，开展北斗系统立法、法律、政策、管理、应用、运行等体系的确定，并起草完善国际和国内相关法律规范文件非常必要一、GNSS现状和发展分析作为GNSS服务提供者，除一些区域增强系统外，目前美国GPS系统、俄罗斯GLONASS系统、欧洲伽利略系统和中国北斗卫星导航系统是联合国和国际民航组织在列的四大全球卫星导航系统。

美国GPS系统目标明确它为美国军方、同盟国和全球民用用户提供持续、可靠的全球定位服务能力，是四大系统的主力俄罗斯GLONASS系统基本原则明确它是一个亦军亦民的双重使用系统以2007年5月17日638号俄罗斯联邦总统法令作为指导，俄明确了GLONASS在俄罗斯联邦社会和经济发展中的应用，规定GLONASS向俄罗斯和承诺向全世界用户免费提供民用信号，保证其不受限制的使用俄罗斯关键机构和政府将强制使用GLONASS系统，同时促进GLONASS的商业应用、与GNSS的兼容性和互操作性欧洲伽利略全球卫星导航系统目前为一个4星小星座，已顺利进入系统验证和微调阶段，计划于2019或2020年达到具备完全运行和服务能力的星座欧洲的实施经验告诉我们，全球航空领域加快实施GNSS应用时必须防止出现以下主要问题：缺乏全球化策略，包括许多潜在竞争的替代解决方案；对于促进不同星座的组合没有明确的指导材料或已有文件的授权；没有限制各国不使用某些特殊的GNSS部件；对装备没有明确限定最低能力的强制要求总之，GNSS能为民用航空运行带来一系列利益，但由于缺乏全球实施策略和存在许多尚未描述的困难，早期利益仍然有限随着卫星数量的急剧增加，GNSS星座将提供越来越高的健壮性和精确信号。

需要协调各GNSS的服务提供者尽早考虑航空业的未来需求建立法规和相应标准是保障和增强空中航行服务能力的关键中国北斗卫星导航系统至今已发射16颗卫星，形成的北斗导航卫星网络可以提供区域服务能力2020年后，将在全球范围为民用航空提供服务同时ICAO决议也明确“制定标准和建议措施以支持中国北斗导航系统进入全球框架的实施”2011年10月5日在加拿大蒙特利尔市举行的国际民航组织理事会GNSS非正式会议上，中国承诺北斗将免费向全球用户提供民航应用的开放服务北斗将按照国际民航应用的需要，在系统建成后提供连续、可靠的定位服务如终止服务，将按照附件10相关要求执行关于北斗与其它系统实现兼容、互操作问题，北斗系统的建设不是为了替代国际上其它任何卫星导航系统，而是要与其它系统兼容发展，使全球用户获得更高的导航定位性能目前我们通过全球卫星导航系统国际委员会(ICG)、国际电联(ITU)等渠道，积极推动兼容与互操作等有关工作中国倡导各系统技术实现途径可有差异考虑到干扰（无意或有意）和电离层传播（折射、闪烁等）等，中国积极开展其影响的研究分析，统筹卫星、地面与其他支撑系统，构建监测体系中国认为不同系统均应考虑干扰监测和减轻，但具体的技术实施手段和进程允许各系统差异化发展。

此举也标志着美国GPS系统、俄罗斯GLONASS系统、欧洲伽利略系统和中国北斗卫星导航系统被联合国外空司的全球导航卫星系统委员会确定为四大全球导航卫星系统核心供应商后，国际民航组织在今后的发展规划中将平衡和确定欧洲伽利略全球卫星导航系统和中国北斗卫星导航系统在ICAO GNSS框架内的位置（尽管欧盟和中国尚未正式提交相关承诺）《2011年中国的航天》白皮书也明确未来5年，中国将继续实施卫星导航定位系统等项目，促进导航定位卫星应用以上实际情况表明，随着技术的成熟、各系统逐步成功实施，全球卫星导航将完全步入“多系统并存”，并按照国际民航组织GNSS概念预期完善；由于各国法律体系和理论的不同，也必将在法律保障和政策支持方面遇到其自身固有的来自国际和国内的巨大挑战；北斗也是时候对国家卫星导航的框架构想以及政策研究等问题做出正确分析和研判，并及时将涉及其特殊应用方面的内容反映到ICAO制订的长期法律框架等构想和原则中了二、国际民航组织全球卫星导航系统法律框架分析目前，国际民航组织关于GNSS法律问题的研判可参考2010年10月GNSS大会第37届会议决议更新，法律委员会在国际民航组织关于法律领域持续政策的综合声明A37-WP/3更新整合决议仍然采用10年前大会第32届会议决议，第A32-19号决议：国家对于全球导航卫星系统服务的权利和义务宪章；第A32-20号决议：研究和拟定规范全球导航卫星系统实施的适当的长期法律框架；认为没有任何事态发展表明需要做出改变。

早在1996年国际民航组织就成立全球导航卫星系统法律框架的法律与技术专家组并在加拿大蒙特利尔国际民航组织总部召开会议进行讨论，当时国际民航组织决定将GNSS法律框架问题分两步解决首先考虑现存卫星导航系统的法律框架问题，为此，国际民航组织理事会分别与美、俄两国就10—15年内免费使用其卫星导航系统达成了谅解、协议；其后考虑GNSS的长期法律框架鉴于问题的复杂性，国际民航组织不得不决定成立一个由法律专家和技术专家混合组成的专家组，共同解决这一难题建立GNSS的长期法律框架是非常复杂的问题一方面，现有承诺的两个卫星导航系统都是为军事目的而设计运行的，加之更换导航系统又是一项非常重大的投资决策，各国对此慎之又慎，强烈希望得到充分的法律保障，以便充分利用先进的现代技术带来的经济效益另一方面，虽然GNSS服务提供方愿意国际民航界使用其卫星导航系统，却不愿意承担巨大的国际政治责任使问题更为复杂的是，各国既是用户国，本身也是GNSS服务的提供国之所以这样说，原因在于目前卫星导航系统本身的精度和完整性仍不能满足精密进近和着陆的要求，必须另外提供增强系统和完整性监测手段这些也是GNSS长期法律框架久拖未决的原因所在。

虽然在法律框架方面已经做了不少工作，但距各国希望得到的、能放心使用GNSS所需的法律保障仍很遥远，因此任务依然十分艰巨在具体探讨法律框架的形式和内容之前，有必要先确定指导GNSS长期法律框架的基本指导原则，而这些基本原则将成为法律框架的重要组成部分当时初步确定了如下基本原则：1．符合《芝加哥公约》 （即1944年国际民用航空公约）：会议认为（《芝加哥公约》应成为指导所有国际民用航空活动的基本文件这条原则具体包括三方面内容：(1) GNSS法律框架应该确保服务的可靠性、普遍使用和连续性；(2)在主权的基础上，各国有权在其领空内行使管理航空器飞行和执行安全规则的权利；(3)应该制订充分的标准与建议措施来规范GNSS的运行和适航2．无歧视普遍使用原则：这是一条基本原则，在此前的GNSS法律文件中均无例外地引用了这一原则3．服务的可靠性和连续性：这要求服务提供方提供连续的、质量可靠的服务，主要是保证用户能够放心地使用GNSS服务4．缔约国的主权、权利和责任：这主要体现了《芝加哥公约》的精神，即一方面各国有在其领空内行使管制航空器飞行和执行安全规则的权利；另一方面各缔约国有义务根据《芝加哥公约》在其领土内提供航行服务设施。

5．国际民航组织的作用：这一条原则确立了国际民航组织在有效协调全球CNS/ATM活动方面的地位国际民航组织应该根据各地区航行计划和全球协调计划，在全球范围内协调和监督CNS/ATM系统的实施6．赔偿责任：由于GNSS月艮务方面的原因而给用户造成的经济损失，应该负责赔偿关于GNSS长期法律框架的形式，由于法律文件的形式决定了其法律效力的大小，因此当时初步研讨了如下6种不同形式： (1)合同项目检查单；(2)合同范本； (3)行为准则、指导原则及指导材料； (4)标准与建议措施； (5)大会或理事会决议、大会宣言； (6)国际协议和国际公约比较一致的意见为，GNSS法律框架不应只由单一的法律文件构成，而应是由几种形式的法律文件共同构成GNSS长期法律框架不应限于一份阐述基本原则的法律宪章，还应包括其他一些法律文件，以解决具体的法律问题，包括适航、赔偿责任、管理、金融、成本回收和未来运行机构等方面的法律问题随后，通过几次会议形成决议，在国际民航组织大会第32届会议上通过了A32-20号决议决议对全球卫星导航系统的法律问题进行了较为全面的阐述同时由于一项关于GNSS的国际公约在短期内无法实现，但在GNSS领域仍然存在一些具有特别重要意义的法律原则需要通过一定的形式予以确定，这就产生了国际民航组织大会第32届会议A32-19号决议。

所通过的《有关GNSS服务的国家权利义务章程》该章程主要规定了以下9个方面的内容，要求缔约国在实施和开展GNSS服务时遵守：(1)缔约国在提供和使用GNSS服务时，必须把民用航空安全作为首要原则；(2)任何国家的所有航空器都有权按照统一的条件不受歧视地使用GNSS服务；(3)每个国家在其主权领域内有权也有责任控制航空器运行并实施有关安全规章GNSS的实施和使用不得影响国家的上述主权和权利；(4)提供GNSS服务的国家应当保证服务的持续性、开放性、整体性、准确性和可靠性，并应符合国际民航组织的标准；(5)各国应充分合作以保证GNSS服务的提供和使用尽可能统一；(6)各国同意对GNSS的收费应符合国际民用航空公约第15条的规定；(7)为了在全球范围内实施GNSS新航行系统，各国应充分合作、互相支持；(8)各国有关GNSS的活动应充分考虑他国利益；(9)本章程不限制两个以上国家共同提供GNSS服务上述9项原则是国际民航组织成员国在GNSS领域所达成的共识，对于建立GNSS法律框架具有重要的指导意义目前有关GNSS法律体制的问题主要涉及3个方面的内容一是GNSS的实施对《芝加哥公约》第28条下缔约国责任的影响；二是多个导航系统并存对GNSS体制的影响；三是GNSS采用什么样的法律体制？是完全交由国内法解决，还是建立新的国际公约，还是采用中间路线，即“合同框架”。

确定GNSS的法律责任是GNSS法律框架的核心内容目前有关GNSS系统的法律责任制度是以各国国内法为准据法的以过错责任为归责原则的责任制度GNSS法律责任中所涉及到的主权豁免、司法管辖权等问题以双边协议的方式予以进一步规定，以弥补单纯的国内法的缺陷按照国际民航组织的计划，解决GNSS法律问题的长远出路可能还是制定国际公约有关进展和研究成果在大会第33届会议A33-WP/34号文件中进行了报告文件就机制问题、责任问题、GNSS长期框架、涉及责任问题和卫星通信的其他法律原则的考虑及CNS/ATM系统非法干扰方面进行了说明对民航来讲，全球卫星导航系统是将全球卫星定位技术应用于空中导航领域的系统GNSS服务的提供者有可能是外国机构，提供空中导航服务不再依靠一国境内的单一机构来进行，服务提供者也不是单一的，大多数国家要依赖不受其管理和控制的服务。