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地方政府债务分析 一 2017年地方政府债务状况（一）地方政府债券发行情况1.时间分布2017年地方债共发行1134只，发行规模合计43580.94亿元从发行月份来看，1月地方债未发行，2月和12月发行量较少3月到11月地方债平均每月发行122只、发行规模达4790.27亿元其中11月发行数量最多，共发行191只地方债；7月发行规模最大，共发行8453.08亿元（见图5-1）图5-1 2017年地方债发行时间分布2.地区分布从2017年的发行情况来看，地方债共有36个发行主体，包括31个省级行政区划单位和5个计划单列市（大连、青岛、宁波、厦门、深圳）其中，地方债发行规模前三的省份分别是江苏、四川、山东，发行总额依次为2878.44亿元、2808.94亿元、2231.64亿元把计划单列市归入所属的省份来计算，2017年31个省份平均发行地方债37只，平均发行规模为1405.84亿元（见图5-2）图5-2 2017年地方债发行地区分布3.期限结构根据《地方政府一般债券发行管理暂行办法》和《地方政府专项债券发行管理暂行办法》的规定，地方债可选的发行期限为1年、3年、5年、7年和10年（专项债券还可以选择2年期，但实际发行的很少）。

从2017年地方债的发行结果来看，以5年期和7年期为主5年期地方债发行规模最大，共发行14764.57亿元，占比33.88%；其次是7年期地方债，共发行11939.72亿元，占比27.40%1年期地方债只发行了1只，发行规模为100亿元，占比0.23%（见图5-3）图5-3 2017年地方债发行期限结构（二）地方政府债务余额情况根据财政部公布的数据，截至2017年底，全国地方政府债务余额为164706亿元，其中一般债务为103322亿元，专项债务为61384亿元，均控制在全国人大批准的限额内；政府债券为147448亿元，非政府债券为17258亿元经过三年的置换，地方政府债券已经成为地方政府债务最主要的形式，占比达89.52%，地方政府举债融资行为得到有效规范分地区来看，截至2017年底，地方政府债务余额规模前三的省份分别是江苏、山东和广东（见表5-1）把计划单列市归入所属的省份来计算，31个省份平均债务余额为5313.1亿元，其中一般债务平均余额为3333.0亿元，专项债务平均余额为1980.1亿元表5-1 截至2017年底地方政府债务余额 单位：亿元 地区 一般债务余额 专项债务余额 合计 江苏省 6668.48 5357.8 12026.28 山东省（不含青岛市） 5558.23 3576.7 9134.93 广东省（不含深圳市） 5200.11 3706.02 8906.13 贵州省 5113.68 3493.48 8607.16 四川省 5173.35 3323.57 8496.92 浙江省（不含宁波市） 4178.46 3517.08 7695.54 湖南省 5092.13 2575.36 7667.49 云南省 4760.92 1963.6 6724.52 辽宁省（不含大连市） 4835.53 1680.6 6516.13 内蒙古自治区 5219.55 997.82 6217.37 河北省 4153.79 1997.18 6150.97 安徽省 3415.27 2408.09 5823.36 湖北省 3402.56 2312.97 5715.53 河南省 3648.68 1899.79 5548.47 陕西省 3155.17 2240.26 5395.43 福建省（不含厦门市） 2525.55 2376.82 4902.37 广西壮族自治区 3049.76 1787.04 4836.8 上海市 2523.48 2170.7 4694.18 江西省 2827.39 1441.69 4269.08 重庆市 2235.8 1782.7 4018.5 北京市 1860.41 2016.47 3876.88 黑龙江省 2713.52 741.05 3454.57 天津市 1333.33 2090.65 3423.98 新疆维吾尔自治区 2706.64 671.2 3377.84 吉林省 2353.13 840.14 3193.27 山西省 1811.52 767.04 2578.56 甘肃省 1397.3 671.3 2068.6 大连市 1276.17 662.94 1939.11 海南省 1162.38 556.88 1719.26 宁波市 981.09 562.46 1543.55 青海省 1253.21 259.36 1512.57 宁夏回族自治区 984.67 241.59 1226.26 青岛市 631.52 430.4 1061.92 厦门市 254.31 306.08 560.39 深圳市 97.24 20 117.24 西藏自治区 77.46 21.18 98.64 资料来源：财政部网站。

Excel下载表5-1 截至2017年底地方政府债务余额（三）地方政府债务风险分析在党中央和国务院的高度重视下，当前全国地方政府债务风险整体可控，但局部地区债务形势比较严峻截至2016年末，全国法定限额内政府债务余额为27.33万亿元，负债率（债务余额/GDP）为36.7%，低于主要市场经济国家和新兴经济体水平；地方政府债务余额为15.32万亿元，债务率（债务余额/综合财力）为80.5%，低于国际通行的100%～120%警戒线通常可以用负债比率来分析地方政府债务风险常用的负债比率有两种，一是负债率，即地方政府债务余额占GDP的比重，它反映了地方政府的财政杠杆率；二是债务率，即地方政府债务余额占综合财力的比重，它反映了地方政府的长期偿债负担综合财力是一个相对复杂的指标，它统计了地方政府实际可用的财政资金计算地方政府综合财力包含三个方面的内容：一般公共财力、政府性基金财力、国有资本经营财力其中：一般公共财力=一般公共预算收入+中央税收返还和转移支付+一般债券收入+调入资金+上年结余收入；政府性基金财力=政府性基金收入+中央转移支付+专项债券收入+调入资金+上年结余收入；国有资本经营财力=国有资本经营收入+调入资金+上年结余收入。

根据计算结果，从地方政府负债率看，共有8个省份负债率超过30%，其中负债率最高的贵州为63.6%，其余负债率超过30%的省份依次是青海、云南、内蒙古、海南、宁夏、辽宁、新疆从地方政府债务率看，共有9个省份债务率超过70%，其中债务率最高的贵州省为105.8%，其余债务率超过70%的省份依次是辽宁、陕西、内蒙古、云南、青海、湖南、安徽、宁夏综合负债率和债务率的分析结果，地方政府债务风险较大的省份有贵州、青海、云南、内蒙古、辽宁、宁夏（见图5-4和图5-5）图5-4 截至2017年底地方政府负债率图5-5 截至2017年底地方政府债务率二 地方政府隐性债务状况2014年的国发43号文拉开了全国范围内整治地方政府性债务的序幕，此后，围绕着“修明渠，堵暗道”的基本原则，各监管部门陆续出台了多个文件推动地方债务的化解实际上，在2015年之后，通过限额管理和债券置换等多重举措，纳入预算口径的地方政府显性债务正在逐步化解，但隐性债务压力不断上升，这也是当前政府债务监管的重点一）隐性债务的界定关于政府债务的统计，目前国际上普遍采用财政风险矩阵法测算财政风险矩阵是由国际上财政风险研究的代表人物、世界银行的高级顾问汉娜在2002年首先提出的。

在风险矩阵中，她从法律责任和道义责任的角度将政府负债划分为“显性负债”和“隐性负债”，从债务责任确定性和非确定性的角度将政府负债划分为“直接负债”和“间接负债”具体来说，隐性债务是指政府既没有偿还责任，也没有承担担保和救助责任的债务，但这些债务一旦出现危机，政府从公众利益的角度考虑，必然会加以干预并承担责任关于隐性债务，中央层面还没有给出明确的定义和统计标准，因此也无法公布有关地方政府隐性债务的统计数据目前中央对隐性债务的监管还处于排查摸底阶段，预计下一步相关部委将对地方政府隐性债务出台统一口径和标准，同时制定具体的化债措施，以免隐性债务风险失控二）隐性债务的来源2015年1月新预算法实施之后，地方政府只能通过发行债券的方式适度举债，但中央对地方政府债务规模实行限额管理，部分地区财政资金短缺，就变相地通过融资平台公司、PPP项目等“擦边球”方式违法违规举债，形成地方政府隐性债务因为地方政府隐性债务还没有统一的定义，官方也没公布相关的统计数据，所以目前讨论隐性债务来源主要是通过分析中央通报的违法违规举债事件2018年4月份，审计署发布了《2017年第四季度国家重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计结果公告》，公告通报了5个省的6个市县通过违规出具承诺函、融资租赁等方式变相举债，共形成政府隐性债务154.22亿元。

从审计署通报的内容来看，所有隐性债务的共同特征是“违法违规举债”，“违法违规举债”是判断隐性债务的“唯一标准”从地方政府违法违规举债方式来看，包括融资平台公司、PPP项目、政府投资基金、政府购买服务等一些融资平台名义上已经退出了平台监管名单，但仍然还在承担地方政府融资的任务，很容易形成隐性债务2015年以来各地大力推进的PPP项目，原本是为了吸引民间资本，但主动参与的大多数是央企和地方国企，从而为地方政府提供了一个绕过政府债务限制、积累隐性债务的新通道此外，对于政府投资基金和政府购买服务，因为个别地方政府在操作过程中没有遵循中央文件的要求，同样形成了隐性债务三）隐性债务的规模与风险目前中央还没有公布过有关地方政府隐性债务的统计数据，一些非官方的研究机构根据自己设定的标准进行摸底，发现地方政府隐性债务主要集中在地方融资平台根据长江产业经济研究院研究员陈柳的调研报告，截至2016年底，全国地方融资平台的总负债高达30.27万亿元中国社会科学院国家金融与发展实验室副主任、国家资产负债表研究中心主任张晓晶的调研结果显示，当前地方融资平台债务约30万亿元，约占GDP的40%还有其他研究机构也对地方融资平台的债务规模做了统计，但调查得出的债务数据相差较大。

如果把30万亿元作为地方融资平台的债务规模，再加上2017年底14.74万亿元的地方政府债券余额、13.48万亿元的国债余额，全部纳入政府债务计算，那么截至2017年底中国政府的负债率就超过了60%的风险预警线可见，地方政府隐性债务的风险已经不容忽视2017年7月的中央政治局会议上，中央层面首次公开提出“坚决遏制隐性债务增量”，这表明日益严重的地方政府隐性债务问题已经引起了中央的高度关注陈柳表示，中国地方政府债务就像冰山一样，小部分浮在水面之上，但大部分还藏在水面之下水面下的隐性债务规模究竟有多大，目前还没有官方统计数据，但在贵州、云南等西部地区，调研团队已经隐隐听到冰山崩裂的声音三 地方政府债务化解原则和思路（一）化解原则地方政府债务的化解原则是“清来源，出政策，配资产，促转型”清来源，就是要明确地方政府债务产生的途径和数量，举借的债务资金用于哪些项目，这些项目是否形成有效的资产，是否能产生经营性现金流，据此将地方政府债务及其所形成的资产进行分类处置出政策，就是在彻底调查和摸清地方政府债务的实际情况以后，通过出台国家相关政策，包括发行一般债券和专项债券等，对地方政府存量债务进行化解配资产，就是在对资产分类的基础上，将经营性资产及其债务一并划转给本级融资平台公司，由融资平台公司对上述资产进行经营管理，同时政府对上述已划转的债务由偿债职能转化为经营性补贴职能，也可将上述经营性资产通过PPP的方式让。