综合配套改革试验区管理体制考察_上海浦东与天津滨海_王佳宁.pdf

改革REFORM2009年第8期总第186期国家综合配套改革试验区是指顺应经济全球化与区域经济一体化趋势和完善社会主义市场经济体系内在要求 ，在科学发展观指导下 ，国家所建立的以制度创新为主要动力 ，以全方位改革试点为主要特征 ，对全国社会经济发展带来深远影响的试验区 对国家综合配套改革试验区的理解可把握三个方面 ：一是 “国家 ”层面 ，指综合配套改革试点要对全国区域经济发展起到 “带动和示范 ”作用 ；二是 “综合配套改革 ”层面 ，指改革不再是若干分散的单项改革 ，而是综合配套改革 ，是一项系统性工程 ，需处理好方方面面的交互关系 ，以期实现多层面 、立体式协调发展 ；三是 “试验区 ”层面 ，指综合配套改革的 “先试 、先行 ”，特定的经济区在社会经济与生活各方面进行改革试验 ，着眼于 “制度创新 ”，以 “立 ”综合配套改革试验区管理体制考察：上海浦东与天津滨海*Investigation into the Managing System of National Comprehensive ReformTrial Areas:Shanghai Pudong New Area and Tianjing Binhai New Area王佳宁 胡新华内容提要 上海浦东新区和天津滨海新区先后被国务院批准为全国综合配套改革试验区 ， 从其开发之初到现在 ，其经济发展经历了不同的阶段 ，迄今已基本完成转型 。

然而在转型过程中 ，二者的管理体制亦经历了开发办公室到管委会的变迁 ，浦东新区业已成为行政区并组建政府 管理体制的变迁与经济社会进程紧密关联 ，反映出经济社会发展对转型路径的变异 通过对比分析上海浦东和天津滨海的转型进程 ， 考察二者的差异与共同点 ，为以后的试验区发展提供清晰的可供借鉴的框架 关键词 浦东新区 滨海新区 转型路径 管理体制 试验区作者单位 重庆社会科学院 重庆 400020；西南政法大学管理学院 重庆 401120Wang Jianing Hu XinhuaAbstract: Shanghai Pudong New Area and Tianjing Binhai New Area are confirmed as national comprehensive reformtrial areas. From that time to now, they have experienced different developing phases and has made great achieve-ments. At the same times, the managing system of them has changed from Development Office to Investment Promo-tion Centre. Shanghai Pudong New Area has become an administrative district and has established government de-partment.Managing system are closely related to and adapt to economic and social development.By comparing theevloving process of Shanghai Pudong New Area with that of Tianjing Binhai New Area ,we could find out their com-mon grounds and differences,which could give some references for the development of other trial areas in China.Key words: Shanghai Pudong New Area, Tianjing Binhai New Area, route of transformation, reform trial area■纪念中华人民共和国成立六十周年特别策划* 基金项目 ：2009 年重庆市软科学研究计划项目 “重庆两江新区管理体制研究 ”（批准号 ：CSTC,2009CE9107）。

课题顾问 ：陈澍 ；课题组长 ：王佳宁 课题组主要成员 ：王佳宁 、莫远明 、胡新华 222009年第8期总第186期改革REFORM为主 ，以全面制度体制建设的方式推进改革 [1]国家综合配套改革试验区承担着为我国开放开发探索路径 ， 积累经验的重任 ， 具有制度创新和先行先试权 从时下我国的区域发展预期看 ，有从大范围的政策优惠向以小范围的 “点区域 ”为试点创新再向其他地区推广的趋势 ，这意味着依据相应条件 ，国务院还将陆续批准新的综合配套改革试验区 本文研究的国家综合配套改革试验区仅指由国务院批准的上海浦东和天津滨海 透过浦东新区 、滨海新区发展路径及其管理体制的演变比较 ，总结其间的成功经验与制度掣肘 ，为后来者镜鉴 ，尤具现实意义 一 、相关文献综述有关综合配套改革试验区的研究 ，因其是一个较为新生的事物 ，故而在国内外学界的研究中起步均较晚 而且 ，因为综合配套改革试验区是具有中国特色的一个特殊的制度安排 ， 国外的研究中更为少见 ，这里着重从学界对经济功能区的研究着手 ，结合国内学者对综合配套改革试验区的研究 ，加以简要述评 一 ）国外研究现状综合配套改革试验区这样的复合型经济功能区 ，在国外并不多见 ，西方国家较为常见的是单一功能的经济开发区 ，且呈现多种形态 ，诸如自由港 、自由贸易区 、出口加工区 、高新技术开发区 、保税区等 ，这些功能区统称为世界经济性特区 。

这种划出特定的区域 ，享受特殊政策来发展地区经济的做法 ，最早可以追溯到古希腊时代 早在 13 世纪 ，西方一些国家已经出现了自由贸易区和自由港 但直到 20 世纪中期 ，通过特定区域的开放加快区域经济发展的方式才在世界各地兴起 [2]20 世纪 50 年代后高新技术开发区逐渐崛起 ，美国 、日本 、新加坡和中国台湾均打造出世界知名的高新技术开发区 尽管发展较早 ，但西方学者对于开发区行政管理体制的研究并不多 ，其原因或许在于西方市场经济较为发达 ，政府对开发区运行直接管理较少 ，更多采取市场化运作的方式 而国内开发区大多存在政府主导特征 ，因而对于行政管理体制的研究也更为深入 ，一些学者对国外开发区行政管理模式的实践进行了总结 ，如邵秋枫[3]等 概括起来 ，国外开发区行政管理模式主要存在单一化管理模式 （包括政府管理模式 、大学管理模式等 ）和多元化管理模式 （包括公司管理模式 、基金会管理模式等 ）两大类别 二 ）国内研究现状综合配套改革试验区往往由开发区演变或改组而来 ，通常由几个单一功能区组成了具有复合功能区的综合配套改革试验区 而在我国改革开放的整个进程中 ， 经济功能区的建设和开发占有重要的地位 ，并已成为我国经济增长的主要动力 。

开发区作为特殊政策先行先试区 ，经过 20 多年的发展 ，在经济发展上 ，已经成为各个地方的经济增长极 ，在行政管理体制方面作出了多种形式的创新 ，形成了不同于一般行政区域的具有特色的行政管理体制 概括起来 ，国内学者对各类经济功能区行政管理体制的研究集中两个方面 ：第一 ，系统梳理我国经济功能区管理体制的模式和变迁历程 典型的如程朝辉 （2005）梳理了我国开发区管理体制的变迁 ，孙毅 （2006）总结了我国开发区行政管理的几种主要模式 [4]第二 ，经济功能区管理体制的创新 如朱永新 （2001）总结了我国开发区管理体制取得的成就 ，寇作鹏从市场经济规则 、评价体系 、产业发展规律等角度对高新技术开发区国际化行政体制创新提出建议 针对综合配套改革试验区的研究 ，牛立超对比分析了深圳特区 、上海浦东新区和天津滨海新区的管理体制改革 ，认为三地的管理体制变革表现出了极强的自适应性演化特征 [5]南开大学的郝寿义等学者经过深入探索 ，提出了有关综合配套试验区管理体制较为系统的理论 ，并以天津滨海新区为例进行了较全面的规划 [6]施红星等的研究建议国家在每个试验区设立专门的管理机构 ——试验区政府 ，试验区政府的定位大致分为四个阶段 ：规划型强政府 、合作型强政府 、服务型政府 、服务型小政府 。

[7]以上国内外的相关研究 ，为综合配套改革试验区的管理体制改革提供了扎实的理论基础和经验借鉴 ，尤其是国内学者直接针对综合配套改革试验区这一新的区域形态所作出的理论探讨 ，以及对上海浦东新区 、 天津滨海新区等典型综合配套改革试验区的研究 ，提供了不同的认识角度和建议 ，更具借鉴意义 但相对来说 ，较为全面和系统地梳理上海浦东和天津滨海这两个国家综合配套改革试验区的管理体制沿革 ，并将其与经济发展历程结合探究其内在逻辑联系 ，并进行比较的文献尚比较缺乏 ，本研究通过大量的实地调研和访谈 ，在掌握第一手材料的基础上进行了详细的分析 ，可为此后新的国家综合配套改革试验区的管理体制构建提供较为客观和全面的借鉴 二 、上海浦东新区溯源及其管理体制演进浦东新区位于上海市东部 ，长江三角洲东缘 东■纪念中华人民共和国成立六十周年特别策划23改革REFORM2009年第8期总第186期濒长江口 ，南与闵行区 、奉贤区接壤 ，西和北分别与徐汇 、卢湾 、黄浦 、虹口 、杨浦 、宝山 6 区隔江相望 浦东新区包括 13 个街道 、25 个镇 ，以及陆家嘴功能区 、张江功能区 、金桥功能区 、外高桥功能区 、三林世博功能区和川沙功能区等 6 个功能区 。

2009 年 5 月 ，南汇区并入浦东新区后 ，浦东新区面积达到 1210.41 平方公里 ，人口达到 268.60 万人 浦东新区的开发开放在不同的时期具有不同的侧重点 ，同时 ，浦东新区的管理体制也经历了多次变迁 ，管理体制的每次转型 ，从一个方面折射了经济社会发展催生政府转型 一 ）浦东新区经济发展历程及成效纵览浦东新区发展轨迹 ，浦东的开发开放大体经历了六个阶段 ： 第一个阶段从 1984 年到 1990 年初 ，是浦东开发开放的酝酿准备阶段 ； 第二阶段从 1990年 4 月到 1992 年初 ， 是浦东开发开放的正式启动阶段 ；第三阶段从 1992 年初到 1995 年上半年 ，是浦东开发开放进入大规模推进基础设施建设的阶段 ；第四阶段从 1995 年下半年至 2000 年 ，是浦东开发开放转入基础开发和功能开发并举的阶段 ；2000 年到 2004年 ，经济社会统合阶段 ；2005 年至今 ，综合配套改革试点起步 ， 浦东开发开放进人了全面建设外向型 、多功能的现代化新城区的新阶段 1.浦东新区发展历程 开发浦东的设想在 20 世纪 80 年代已经提出了 ， 起因是浦西地区的人口密度的疏解与城市中心区工业的转移 。

当时浦西地区城区老化 ，住房紧张 ，交通拥挤 ，甚至连南京西路的里弄里面都是工厂 ， 单靠老城区已经无法完成动迁改造 ，上海要发展 ，必须拓展新的空间 [8]围绕拓展上海空间问题 ，各方进行了深入调研 ，并于 1984 年 9 月 ，国务院振兴上海调研组和上海市政府联合制订 《关于上海经济发展战略汇报提纲 》确立了开发浦东 、筹划新区的基本构想 1988 年 5 月 ， 上海市政府专门召开“浦东新区开发国际研讨会 ”，邀请来自国内外的 140多位专家学者共商浦东开发开放大计 时任中共上海市委书记江泽民在会上发表讲话 ：“解放三十多年来 ，我们重视了经济的发展特别是工业的发展 ，但由于种种原因 ，来不及相应地进行城市改造和建设 ，以致削弱了经济中心的功能和对外对内枢纽的功能 这种状况当然不允许再延续下去 ”上海市正式向全球传递了开发。