我国农业标准化战略思考.doc

我国农业标准化战略思考一、加入WTO后我国农业标准化的主要问题与障碍因 素为了适应加入WT 0的新形势，我国于1 9 9 9年启动 了 “农业行业标准制修订计划”，大批国内市场和国际贸易 急需的农产品质量安全标准、生产加工技术规范、检测检验 方法标准制修订工作全面展开2 0 0 1年开始在全国范围 内组织实施“无公害食品行动计划”，2 0 0 2年、2 0 0 3年和2 0 0 4年中共中央、国务院发出3个关于做好农村 和农村工作的文件，这些文件都强调要把农业标准的制定修 订、推广和监督工作放在重要位置2 0 0 4年国务院办公 厅又发出《关于进一步做好农业标准化工作的通知》，对农 业标准化提出了更具体的要求经过几年的努力，全社会的 农业标准化意识明显提高，质量标准体系的基本框架已经构 成，农业标准化的实施范围日益扩大，由此带来的农产品质 量的改善是空前的但是，我们也应该看到，我国的农业标 准化工作与WTO原则的要求还有很大距离一）我国农业标准化存在的主要问题1、缺乏整体性指标农业环境污染与农产品安全问题是农业发展中一个十 分重要的问题，是保证农产品质量安全的基础条件但是， 我国目前涉及到农产品的标准，不管是质量标准还是环境标 准，大部分都是单一件的环境属性或功能性指标，缺乏从整 体上对农业生态环境质量和农产品质量与安全性的监测与 评价，缺乏综合性、复合性指标，缺乏对农产品质量的整体 性控制和监督。

标准单一在一定程度上导致产品竞争力不 足，同时也使得农业环境污染治理与生态管理出现功能错 位2、 缺乏配套体系依照WT 0原则的S P S协议和T B T协议要求，每一 种农产品质量安全监督控制标准体系都应该由以下几部分 构成：产地环境质量标准、生产技术标准或规范、产品质量 卫生标准、产品包装标签标准、储存运输标准等此外，还 包括农产品质量安全标准体系、监督检测检验体系、论证体 系、执法体系、生产技术推广体系和市场信息体系这样才 能从根本上保护农业生态环境，保证农产品质量安全但是, 我国的农业标准主要集中在产品质量卫生方面，缺乏配套体 系，各部分标准断链，与T B T的要求相比差距较大3、 缺乏综合性研究(1 )标准涉及的农产品品种较少目前我国现有的与 农产食品安全有关的国家标准和行业标准有1 0 0 0多项， 其中包括5 0 0多项食品卫生标准，这与我国可上市的1 10类、1 0 0 0多个农产品数量相比，还存在着数量少、覆 盖范围窄的问题2 ）标准涉及的控制监测项目少农产品标准的研制 过程中重视重金属、化学农用品（化肥、农药）及其残留的 监测控制，而对有一些环境中存在的持久污染物，特别是有 毒有机物（POPS）并没有制定出安全残留限量，不能满 足农药残留监测工作的要求。

3）标准的技术设置不合理就目前来说，我国制定 的农产品标准不能全面准确地反映我国农产品的整体质量， 加上我国农业本身的标准采标率就低，达不到国际标准或者 发达国家标准的要求，无法克服和消除无公害农产品在国际 贸易中遭受的技术壁垒4、标准实滋力度不够实施是整个农业标准化工作的一个关键环节，只有在实 施中才能发挥标准应有的作用和效果，只有在贯彻实施中才 能对标准的质量做出正确的评价，进而修改和完善再好的 标准，如果不付诸实施，犹如一纸空文，不会有任何效果 目前，我国已经制定的一些农业标准，一直都未能得到很好 地贯彻实施有些高于国际贸易技术壁垒的标准，由于贯彻 实施不到位，按照标准生产出来的农产品却达不到标准的要 求比如，我国很多地方香菇的农药残留和甲醛标准都比日 本要严格，但在出口日本的农产品中，却经常会出现农药残 留、甲醛超标的现象二）掣肘我国农业标准化的主要障碍1、 小农经济的生产经营方式是基础性障碍我国地域广阔，不同区域有不同的特点，农业标准化实 施的情况非常复杂从农产品生产者的角度来说，与发达国 家相比，虽然不乏可以进入国际市场的大型农业产业化企 业，但总体上主要还是农民也就是说，农业标准化的的主 要使用者是农民。

我国农民群体一般具有这样一些特征：一 是受教育程度低；二是思想保守；三是经济收入低，甚至生 活困难要让这样一个生产群体主动地接受和使用农业标准 来规范自己的生产行为，难度是相当大的姑且不说农业标 准化的实施需要农民增加投入，即便是不需要增加投入，受 传统思想的影响，农民也不可能主动采用鉴于农业生产经 营的小规模分散性、农民的文化素质较低等客观因素，我国 的农业标准化必然有一个艰苦的过程2、 体制缺陷是关键性障碍我国标准体制有四个层次，即国家标准、行业标准、地 方标准和企业标准上述标准体制中，前三种都属于政府为 满足公共需要而提供的公共服务，只有第四种标准由使用者 制订，但有很大局限性：要求各项指标不低于上述三项标准 我们知道，一个完整的标准贯彻实施过程，包括计划、准备、 制订、示范、实施、检查、总结和反馈等若干环节，这个过 程在工业标准化的实践领域基本是完整、连续的但是，在 农业标准化领域则完全是另外一种情况，由于我国农业产业 化程度低，农业的生产主体是农民，农业标准实施过程完全 是脱节的、断裂的标准的制订者和检查者与标准的使用者 之间没有任何责任与利益的关系，由此也就构成农业标准化 体制重两头放中间的实践模式，即重视标准的制订和检查， 不重视标准的实施，而让农民既是农业标准的使用者又是标 准的制订者几乎没有任何现实性。

3、官本位思想是根本性障碍现阶段我国行政执法实践中，相当多的行政执法人员都 不同程度地存在着“官本位”即“权力本位"的思想，他们 颠倒了公民与官员的主仆关系，责任感严重缺失，价值观念 严重错位，“管理就是管制”、“检查等于处罚”的理念已 经根深蒂固这种思想在质量标准的行政执法过程中也不例 外随着质量意识的深入，质量执法的力度在加大，质量执 法者的“官本位"意识也在膨胀，甚至逐渐向“钱本位”倾 斜，导致权力寻租的腐败行为屡屡发生实际上，农业标准 在本质上是公共行政部门为社会提供的公共产品和混合公 共产品，政府是被享受公共服务的人授予权利和能力的“授 能者”，而不再是天然具有的权利者和能力者因此，农业 标准到户乃是作为公共行政部门的质量标准管理机构必须 履行的公共职能和应该承担的社会责任二、借鉴新公共管理思想，加快标准管理部门的职能转变（一） 确立标准管理部门的市场导向思想新公共管理在处理政府与市场、企业和社会的关系时， 提供了一套不同于传统政府理念的新思路新公共管理认 为，市场不仅存在于私营部门，也存在于公共部门内部，如 教育系统、文化系统、卫生系统等，它们如同金融系统、银 行系统和保险系统一样都是市场。

因此，政府的公共权力也 应该建立在政府与公民相互合作的基础之上，政府的社会职 责是根据顾客的需求向顾客提供公共服务，传统政治理念中 的官民观念应该转变为现代政治理念中的平等交换和平等 制约观念如果我们把这种市场导向的思想应用到我们的农 业标准化系统上去，标准的制订者和发布者就要责无旁贷地 从社会需求出发，承担起促进标准化实施这样一份职责二） 建立农业标准化绩效目标控制系统新公共管理反对传统公共行政注重遵守既定法律法规、 轻视绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制，实 行严明的绩效目标控制也就是说，确定行政组织、个人的 具体绩效目标，并根据这个目标对完成情况进行测量和评 估这样，对于农业标准制订与发布部门的业绩考核就不仅 在于制定了多少农业标准，还应该考核有多少标准被采用和 实施，即农业标准化程度绩效目标控制系统的建立将培育 一种具有使命感的公共行政部门，它将农业标准化作为自己 的基本使命，关注农业标准落实的全过程，以绩效目标测评 自己的工作业绩，因而也会用最有效的方法去实现标准实施 的使命三）重视农业标准管理活动的产出和结果传统的政府管理注重的是投入，而不是结果由于不衡 量效果，所以也就很少取得效果。

新公共管理认为行政机构 应该重视管理活动的产出和结果，关心公共部门直接提供服 务的效率和质量，主动、灵活、低成本地对外界情况的变化 以及不同的利益需求作出富有成效的反应借鉴新公共管理 思想，作为公共行政部门的质量标准管理机构，其资源配置 应该与业绩和效果联系起来也就是说，在行政管理上按业 绩而不是按目标进行考核，按结果而不是按任务付酬；在财 务管理上采用根据效果而不是根据投入来拨款的预算制 度一一按使命、按产出、按效果和顾客需求作预算四）实现管制型政府向服务型政府的转变服务型政府是公民需求导向型政府，体现为从“以政府为中心的管制模式”向“以满足公民需要为中心的服务模 式”的转变，这一转变过程以提高公共管理水平及公共服务 质量为特征具体到农业标准化过程，就是改变了在传统公 共模式下农业标准制订发布者与农业标准使用者毫不相干 的现象，重构政府职能部门与社会的关系，使质量执法人员 从高居于标准之上的管制者走进阡陌大地的农民之中对农 业标准服务的评价也逐步改变了以往政府内部评价的单一 模式，以标准使用者的评价为主当然，这是一个痛苦的转 变过程，但也只有这样，农业标准才能真正成为促进农业经 济发展的有效手段。

三、建立农业标准化的高效运营机制（一）建立农业标准制修订工作新机制打破公共行政部门独家提供农业标准的垄断地位，将竞 争机制引入农业标准化制修订工作，本质上也就是将竞争机 制引入公共服务领域，取消公共服务供给的垄断性2 0 0 4年全国标准化工作要点就提出，要以解放思想、转变观念 为突破口，与时俱进，改革标准制修订运行机制按照WT 0公开、公平、公正的原则，鼓励技术先进的企业及企业组 成的联合工作组，或者由地方质量技术监督局组织涉农企业 承担国家农业标准的起草制订工作，这样，一方面可提高公 共服务的效率和质量，另一方面也可缓解标准实施的财政压 力二）建立农业标准化服务的网络体系加大农业标准化示范区建设力度和涉农企业推行标准 化的力度，以提高农业标准化工作与市场连接的程度具体 来说它由三个网络主体构成一是需求主体即需要和选择 农业标准服务的集合体，包括涉农企业和农户在内的农产品 生产者二是提供主体即标准制定者和标准服务的组织者, 主要指作为公共行政部门的质量标准管理机构三是生产主 体即将质量标准服务传输给需求主体的多元化社会组织 三个网络主体具有不同的服务功能：需求主体具有委托或授 能的功能，提供主体具有规划和组织的功能，生产主体具有 实施服务以保障质量和数量的功能。

三个网络主体形成无数 个网络节点，每一个节点都由不同的主体及其同类主体中的 不同个体集合在一起三）建立农业标准化高效运营的激励机制1、 网络机制需求主体、提供主体、生产主体三者之间的相互关系是 一个闭合的网络回路，起点源于农业标准化的某种社会需 求，而后这种需求从需求主体传递到提供主体，再从提供主 体传递到生产主体和需求主体，从而完成一次循环在前环 推进后环的多次往复的循环中，形成网络的总体激励机制2、 互惠共享机制三个主体之间采取以互惠和共享为原则的交易模式，这 个交易模式是网络运行的促动力，是保障三方共享公共服务 利益的激励机制，任何一方破坏了这个规则，都会导致网络 的某个链条断裂，从而使循环发生障碍同时，任何一方都 受这种机制的裹胁，不会轻易破坏，并且在惯性中快速运行3、自治机制信任共享的机构和个人将选择某种自治的方式，在农业 标准化的网络循环中实现他们自治的能力，这是构成农业标 准化网络模式起点的机制，也是这个模式实现的基础条件和 根本目标自治能力的增长将推动农业标准提供制度和使用 制度的自主转化和高效运营作者为西安财经学院公共管理系副教授）。