美国与灾害救助问题与政府的救助政策浅析-以2005年卡特里娜飓风为例.docx

    美国与灾害救助问题与政府的救助政策浅析以2005年卡特里娜飓风为例    蒋杭君 暨南大学管理学院[Reference]本文在对美国灾害救助机构联邦应急管理署( FEMA)的发展过程进行了梳理基础上，结合2f）()5年卡特丽娜飓风案例，探讨美国的灾害救助机构在实际的中是何如运作，实施过程中，该机构存在的优势和不足对该机构在卡特里娜飓风灾害救助中失误这一事实进行剖析结合我国现阶段灾害救助的现状和面临的困境，提出我国需进一步完善灾情的预报预警机制，在灾害发生后协调好相关部门以有效执行2()()5年颁布的国家灾害救助应急预案[Keys]灾害救助救助机构卡特里娜飓风“灾害救助”是风险社会下，各国政府为应对各类突发事件中关于自然灾害欲实行常态化管理的一项应有的制度安排关于灾害救助的界定，郑功成认为，灾害救助隶属于社会救助，是指国家与社会面向由贫困人口者组成的社会脆弱群体提供款物接济和扶助的一种生活保障政策，目标是帮助社会脆弱群体摆脱生存危机，以维护社会秩序的稳定刘小利，李学荣认为，灾害救助不同于灾害救济，救济体现的是行为的施舍性，被动性，灾害救助应包括受灾中和受灾后及时持续的帮助强调解决灾民基本生活得前提下，帮助灾民重建生产．提高防御灾害的能力。

美国作为发达国家的典型代表，其对灾害救助的定义是用于弥补某地个人，家庭或企业未曾参保的资产损失的钱款或直接援助，即给予在其他途径无法报偿的巨额费用，但此项援助并不意味将受损的资产回复到灾害前的状态各国应对自然灾害都有一套应对体系我国是幅员辽阔，自然灾害频发，2008年的雨雪冰冻灾害、汶川大地震、2009年初北方地区持续出现的干旱天气，新近发生的西南大旱、玉树大地震和南方多省洪涝灾害这些突发性自然灾害给我国政府的有效治理带来了重大挑战，我国亟需建立有效地灾害救助机制以减轻灾害损失，安抚受灾群众情绪，稳定受灾地区社会秩序本文就美国“灾害救助”问题的应对现状进行简要梳理，以期从中获得对我国的有益启示，达到它山之石之用根据“美国国家地质勘探局”的统计，从1990年到2003年间，美国本土发生地震28692次，超过7级的地震有5次发生在人口密集的加利福尼亚州，但这13年来死于地震的人数仅为86人美国拥有的先进技术，强大的物质装备，有序的灾害救助体系使得美国有实力成功应对地震灾害，减少人员伤亡减轻灾害损失另一方面美国民族的独立性，由此形成了联邦制度的国家结构形式，这种制度认为，联邦政府可以让渡一些权力以建立一个统一的但有强行限制力控制的中央政府。

它以州和地方政府自治为特点在灾害救助过程中，联邦政府扮演的只是支持者的角色，灾害发生后，州和地方政府作为主要响应者采取各项行动应对灾害，只有在其能力不足的时候，向联邦政府发出请求，联邦政府才调动国家资源出面参与灾害救助值得一提的是，美国的军队在灾害救助中的作用，在没有收到州和地方政府的请求时军队是一定不能进入受灾地区的在州和地方政府接到请求后，军队才可出动而在救灾过程中，军队也是由地方政府指挥一、1979年以来政府有关“灾害救助”机构设置此时间起点并非说在1979年前美国政府不存在灾害的救助美国政府对灾害的救助最早可以追溯到1803年，港口城市朴次茅斯、新罕布什尔州发生一连串的火灾之后，美国第七届政府通过了1803年国会法案，里面包含了很多应对灾害的措施，如通过对朴次茅斯商人减免进口关税这项措施被广泛地认为是第一次联邦政府通过立法向受灾地区提供救济斯坦福灾害援助及紧急协助法简称斯坦福法案，是专门针对灾害发生后为了协调州和地方政府之间的资源以有序系统地应对灾害而制定的法律现行的斯坦福法案是1988年在1974年灾害救助法案基础上的修正案，它形成了今天的总统宣布灾害应急系统启动，并通过FEMA向受灾地区提供财政和物质援助。

法案赋予了FEMA有权协调政府间的灾害援助活动，联邦反应计划的执行设计到了28个联邦机构和非政府部门，如美国红十字会法案以为此项法案的通过而努力地罗伯特．斯坦福命名现今美国应对灾害的机构主要集中在联邦紧急事务管理局（以下简称FEMA，即The Federal Emergency Management Agency）下面作简单介绍由于自20世纪三十年代以来，美国的灾害救助管理机构不断分散，灾害响应和救助指挥掌握在不同的部门中灾害应急事件发生后，多部门应对，多头管理，指挥分散的情况十分严重，整合的全国性的灾害管理机构亟待建立FEMA应运而生，它创设于1979年4月卡特政府期间，2003年与其他22个联邦机构并入新成立的美国国土安全部旗下，是国土安全部的四大主要部门之一联邦应急管理局由以前的一些相关管理机构组成，如：联邦保险局、国家气象预报局、国家基础管理局的防备机构和国家住房与城市发展部的联邦防灾局等此外，美国治安保卫的职能也从国防部的治安管理局转移到联邦应急管理局它的主要目的是响应发生在美国境内的各类灾害，协调州政府与地方政府及各机构间的资源FEMA内设1 7个处室及美国突发事件集成中心，将整个美国分成10个行政区域．（详见图）分别在行政区域内设立区域运行中心。

FEMA在救灾过程中主要提供个人救助和公共救助两大块，其中个人救助主要包括对个人、家庭提供紧急住房，财政救助和失业救助公众救助主要帮助州和地方社团和非盈利机构恢复和重建组织机构，并且一并提供清除废物和采取应急保护措施受灾者通过网站或者申请援助，由FEMA下属的灾害恢复中心(A DisasterRecovery Center简称DRC)负责此处要说的FEMA官方网站上关于申请表的填写步骤和相关信息的介绍十分详尽，把申请前，申请时和申请后分为三个步骤，对当中遇到的各类情况都做了说明，如申请前栏对申请者的申请资格条件，需要准备的信息，灾害救助应包含的项目；申请过程中对不能识字的人群，不能听说的人群遇到的各类问题都有相应的措施对照服务款项十分细微，考察问题十分周全申请结束后，申请者可以通过该网站关注自己的申请批复情况，如何得到援助以及如何使用拨款等的说明二、卡特里娜飓风中的美国灾害救助机构的具体运作暴发于2005年8月底的“卡特里娜”飓风被誉为美国历史上最具破坏性的自然灾害，它形成的强大的飓风并带来灾难性的洪水，给美国民众带来了物质和精神上的严重伤害此次飓风共造成的1330人死亡．是最近77年的最大人员伤亡（1928年的圣菲利普飓风及奥基乔比洪水带来2750人员伤亡）。

卡特里娜飓风影响的地区波及路易斯安那州、佛罗里达州、密西西比州和亚拉巴马州，根据图一所示，FEMA分区中的第六区和第四区开展了灾害救助行动在飓风肆虐期间中各主体对其采取的应对措施有：8月27日深夜国家飓风中心主任( the director of the National Hurricane Center)致电新奥尔良市长和布什总统，让他们对即将到来的飓风以极高的警惕，并提到说这是一场潜在的灾难性飓风8月28日早上医院开始撤离病人，市长发布了强制撤离令交通线路更改以保证车辆可以在高速路双向驶出偏远地区、密西西比河沿岸和阿拉巴马州也采取了同样的行动28号下午，新奥尔良市的气象中心预报本城市将有灾难性的灾害发生在天穹圆顶体育馆公共汽车来回接送居民撤离到避难所但是当局拒绝出动学校巴士接送，致使上千人滞留，无依无靠8月29日周一早七点飓风登陆：卡特里娜飓风由五级降为三级后在新奥尔良市东岸登陆，大风卷起巨浪向西移动到了城市东部的郊区地带在密西西比河沿岸，掀起了巨浪高层建筑、宾馆和医院的玻璃都被大风刮破由于庞恰特雷[来自www.lW5u.coM]恩湖（海水）护堤发生断裂，新奥尔良市中心水位迅猛上涨，80%的城区被淹没。

下午2点开始断电了，城市的三台抽水设备都停止运转，城市饮用水池爆炸医院的应急发电机燃料耗尽洪水上面开始漂浮死尸晚上1 1点一些地区的水深达到了6米，搁浅的游船开始漏油，很多地方发生了煤气泄漏和都失效了隔断了信息交通8月30日周二早上1：30 17大道运河东部有一处大的开口，运河里的水涌向了新奥尔良市的北部地区同时伦敦大道运河也有两处开口下午2：30为了修复运河国民警卫队直升机开始投掷3200千克的沙包在1 7大道运河上8月31日周三和9月1日周四水漫过了天穹体育馆，相关人员对仍滞留在新奥尔良市的居民进行撤离，包括在屋顶上的人和会议中心的避难者他们将被带到高处的天文观测室或是休斯敦的别的地区城市几乎被水淹没了，人民被困在屋顶或是阁楼内9月2日周五17大道运河裂口处用钢铁打桩了以控制洪水泛滥报道有火灾发生，其中一些为纵火案，大部分的楼里开始长霉9月4日星期天工程队修复了17大道运河的裂口第二天市区大楼里开始正常供电9月6日周二新奥尔良港口开始运送救灾物质9月8日星期四一些高地的自来水系统恢复，但是水不能饮用避难所的人员达到了二十七万，还有四十万的人是住在亲戚朋友或是宾馆里9月1 0日星期六城市60%地区还是被水淹没。

密西西比河水域上的货物运输开始恢复9月12日周一到这一天，市区的五家医院还有污水处理工厂都重新营业军用飞机高空作业撤杀虫剂，消灭蚊虫以预防疾病爆发10月1日周六受灾较轻的法国区( French Quarter)和住宅区重新向居民开放1 0月5日周三工程队继续修复大坝并在Lower Ninth Ward抽水逐户搜救工作结束卡特里娜飓风影响的地区波及路易斯安那州、佛罗里达州、密西西比州和亚拉巴马州，根据图一所示，FEMA分区中的第六区和第四区开展了灾害救助行动美国政府在飓风发生后，成立了救灾小组，派遣FEMA组织现场救灾，调动武装力量参与灾区的救援和重建的工作成立了特大灾害应急小组，任命联邦协调官，负责协调各部门的救灾工作拨付623亿美元赈灾款项，为每位符合条件的灾民提供额度2000美元的借记卡购买生活必需品FEMA集合州和地方政府对居民采取的行动主要归结为：疏散转移；食品药品提供；住房提供等几个方面FEMA为应对卡特里娜飓风，在德克萨斯州出动了527名搜救人员和120辆救护车，在路易斯安那州州派出了860名搜救人员和80辆救护车为受灾地区人们提供食品，饮用水，发电机，活动板房，防水布等救灾物资。

FEMA官方网站里的启动了全国家庭登记安置系统，帮助在灾害中失散的家庭找到家人 National Emergency Family Registry and Locator System)并开通了24小时声讯卡特里娜飓风完全损坏或造成不能居住地房屋达30万所，住房损失逾670亿美元针对飓风带来的大量居民无家可归的问题，FEMA向受灾人群和家庭提供了暂时房屋提供计划，这项计划在2009年5月1日终止比起法定的暂时住房提供时间，这一住房提供的时间延长了44-26个月三、几点启示卡特里娜飓风给美国带来了重大的创伤，在事隔近五年时间里，无论学者还是美国公民，甚至是政府官员都认为这是一次失败的案例其的失败应对对我国的灾害救助政策和灾害救助体系的完善有着重要的启示首先，有效地执行灾害救助应急预案卡特里娜飓风发生后，虽然各方面接到了灾前的预警，但由于其低估了飓风的破坏力，各救灾机构在灾害发生后应对不足，且缺乏协调机制，作为救灾的官员对于灾民被困于体育馆的消息需要通过收音机来获取FEMA与各救助机构之间的合作失灵作为应对突发事件的专门机构，FEMA滞留海岸警卫队输送的柴油；没有任何通知的情况下切断通讯线路；在飓风登陆第二天驱散前来救援的50多架民用飞机。

我国在2005年颁布了《国家自然灾害救助应急预案》，民政部作为灾害救助的主管机构，在近些年灾害应急响应中，它能够在灾难中协调好农业、水利、国土资源、地震、气象等有关机构和部门进行应急响应在启动应急预案后，协调好发改委、财政、水利等机构和部门。