关于郑州市农村土地承包关系长久不变问题的调研报告.doc

搜土地网 www.soutudi.so 土地流转专业平台，专注农村土地 土地流转 www.soutudi.so 搜土地网 农村土地出租转让 土地资讯 土地信息 土地合同等 关于郑州市农村土地承包关系长久不变问题的调研报关于郑州市农村土地承包关系长久不变问题的调研报 告告 接到河南省农业厅转来的《河南省农业厅关于组织开展农村土地承包关系长久 不变专题调研工作的通知》（豫农经管[2009]6 号）后，我局立即安排布置此 项工作，选择新郑市作为调研点，成立调研组，到新郑市通过深入农户进行实 地摸底调查和组织部分乡镇干部与种田大户、养殖大户、农民专业合作社代表 进行座谈等两种方式，围绕“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权， 现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”精神要求，调研组结合我市实际情 况认真开展了调查研究，现将有关情况进行汇报 一、我市农村土地承包关系现状 截止 2008 年底，我市家庭承包耕地总面积 385 万亩1998 年我市按照中 央、省、郑州市统一部署，在全市开展了农村土地二轮延包，当年延包工作基 本到位，经过后期的延包扫尾工作，到 2001 年底全市除有 45 个村民小组没有 完成土地延包任务外，其它已结束了土地延包工作。

完成土地延包任务的村民 小组总数达到 17036 个，占有土地延包任务的村民小组总数的 99.74%，全市延 包工作基本结束2003 年《农村土地承包法》实施后我市认真宣传贯彻落实法 律，取得了明显的成效《物权法》颁布实施后，结合工作职责，我们重点对 有关章节进行了宣传贯彻目前我市的农村土地承包关系整体上是稳定的，广 大农户的承包经营权得到了充分有效的保障，促进了我市农业增效、农民增收 和农村经济持续稳定发展，对于我市加快发展现代农业和社会主义新农村建设 具有重要意义从我们调查的情况看，绝大多数农民对现行的农村土地政策是 满意的，认为应当继续保持农村土地承包关系的稳定性我市农村土地承包工 作的实践充分证明了中央关于农村土地承包工作方针政策的科学性和前瞻性， 符合农村现实情况，被广大农民群众接受和认可 我市开始进行二轮延包到现在已经近 11 年时间，11 年来，全市广大农民 群众的土地承包权益基本得到了保障，特别是《土地承包法》、《物权法》颁 布实施后，全市广大农户的土地承包经营权得到了法律保障，在调动广大农户 搜土地网 www.soutudi.so 土地流转专业平台，专注农村土地 土地流转 www.soutudi.so 搜土地网 农村土地出租转让 土地资讯 土地信息 土地合同等 的种田积极性，增加农业投入，改善农业生产条件，增强农业供给能力，保障 国家粮食安全，增加农民收入等方面发挥了不可替代的作用。

二、存在问题 我国经过多年的改革开放，国民经济得到了迅猛发展，综合国力不断增强 ，国家财政收入逐年增长，随着农村税费改革政策的不断深入推进，延续几千 年的皇粮税赋被取消，广大农民欢欣鼓舞，种粮直补、良种补贴、农资综合补 贴、退耕还林补贴、农机具补贴等强农惠农政策进一步调动了广大农民的种田 积极性，农民由 90 年代的种粮赔钱到如今的种地赚钱，从不愿种地到抢着种地 ，随着家电下乡、汽车下乡等刺激经济增长的政策不断推出，农村养老保险、 新型农村合作医疗以及新农村建设步伐的不断加快，广大农民逐步由轻农弃农 到真正有了当家作主的感觉，作为许多农民立足之本的土地，越来越被农民重 视，当成自己的命根子因此，农村形势和时代背景较以往有了较大的变化， 加之农民群众的认识和政策法律水平不断提高，农村土地问题日益凸显，矛盾 隐患和现实纠纷不断暴露，进一步做好农村土地承包工作意义尤为重要，目前 我市农村土地承包工作主要存在以下问题 （一）由于农户家庭人口状况发生变化造成农村人地矛盾突出，影响了农 村土地承包关系的稳定 由于农村人口状况不断发生变化，二轮延包时上级政策允许农村土地实行 “大稳定小调整”由于农户家庭的人口增加和人口减少，一些村民组根据村 民意愿，适时对农村土地进行了调整，当时农村人地矛盾问题虽不突出但确实 存在。

《农村土地承包法》实施后，在承包期内法律明确要求不能对土地进行 调整，许多农民群众由于认识问题，认为增人应该增地，人口减少应当减少土 地，而一些农户由于部分家庭成员死亡、迁移、就业等原因造成人口减少，不 愿退还本集体经济组织人口减少那部分土地，就以法律为借口拒不退还；一些 家庭新增加部分成员，要求及时分到土地，许多村民组没有机动地，无法解决 新增加人口的土地，这样就产生了人地矛盾，引发了许多不安定因素，因土地 而发生上访等现象时有发生根据初步统计，11 年间约有 70%以上的农户家庭 人口状况发生了改变，农民计较的或者说看重的是所谓的公平，人口增加就应 该增加土地，人口减少就应该较少土地，要不然就认为不公平，甚至说是死人 搜土地网 www.soutudi.so 土地流转专业平台，专注农村土地 土地流转 www.soutudi.so 搜土地网 农村土地出租转让 土地资讯 土地信息 土地合同等 与活人争地，因此科学合理解决农村人地矛盾是不容回避的现实问题，必须加 以妥善解决 （二）农村集体经济组织成员身份界定不清，引起矛盾纠纷不断出现 农村税费改革后，种地已经不再是赔钱的买卖，许多人的目光开始盯向土 地，一些地方已经到了一地难求的地步，一部分人纷纷把户口迁移到农村，另 一些人本应当迁走户口，但由于占有土地就有潜在的或者现实的经济利益，形 成不该迁来的户口也迁到了农村，该迁走的户口仍不迁走，继续保留在原居住 地。

如从一个地方到另一个地方的家族式人口迁移，大学生毕业后找到了工作 岗位，甚至是当上了国家工作人员仍分有土地，义务兵转志愿兵长期在部队服 役仍然要求分地，出嫁的妇女长时间户口不迁走，一些退休的老人从城市迁到 自己农村老家等许多现象，加剧了农村人地矛盾，由于现行的政策法律法规对 农村集体经济组织成员身份界定不清楚，引发了许多矛盾纠纷 （三）随意改变土地农业用途，侵犯了农户的承包经营权 由于土地资源具有有限性和不可再生性，以及许多地方政府不科学的政绩 观，片面追求 GDP 增长，建设形象工程，大上非农产业，不具备条件创造条件 也要上，建设形象工程、招商引资、建设工业园区等都离不开土地，由于国家 土地政策十分严格，按照正常的审批程序难以满足各级政府的胃口，因此非法 占用土地在所难免，于是便采取以租代征、先用后征、化整为零进行征用等策 略占用土地，也有的地方以土地流转为名进行强制流转，擅自改变土地的农业 用途，侵犯农户的土地承包经营权，《土地管理法》和《土地承包法》被束之 高阁，有关部门奈何不得，农户更没有办法维护自身的合法权益 三、建议与对策 （一）建议将现有的《土地管理法》和《土地承包法》进行合并，建立一 部综合性土地法律，变部门法为综合性法律，增强法律的权威性、可操作性， 加大违法惩治力度。

《土地管理法》和《农村土地承包法》具有明显的部门法律特征，表达比 较笼统，可操作性不强，特别是《农村土地承包法》对侵犯农户承包权益的违 法行为就没有行之有效的处罚手段，违法成本低，视法律为儿戏，不利于保障 农户的承包权益，建议将这两部法律合并，出台一部综合性的土地法律，树立 搜土地网 www.soutudi.so 土地流转专业平台，专注农村土地 土地流转 www.soutudi.so 搜土地网 农村土地出租转让 土地资讯 土地信息 土地合同等 法律的权威性、可操作性，加大违法处罚力度，切实保障 18 亿亩耕地不被侵占 ，切实维护农户合法的土地承包权益，维护国家粮食安全，调动亿万农民的生 产积极性，促进农业发展，这是头等大事，不可掉以轻心 （二）正确处理经济发展与保护耕地的关系 合理确定建设用地，进行科学合理规划，实行预留建设用地制度经济要 发展，不可避免会占用一些土地，因此必须提高前瞻性，实现经济发展与保护 土地的良性循环，凡是属于基本农田，除非涉及国家安全和社会公共利益，一 旦确定就不能随意占用，像目前这种所谓严格土地的政策法律，由于科学前瞻 性不足，又缺乏操作性，让地方政府无所适从，政策法律必然被棚架，所谓的 土地占补平衡只是自欺欺人，不以利于维护政策法律的严肃性，比如占用 50 亩 以上的耕地需经国务院批准，实际情况绝非如此。

在确保国家农业安全的前提 下，合理确定农业用地数量与水平，正确处理经济增长与合理保护耕地的关系 ，促进经济可持续发展 （三）应当尽快对农村集体经济组织成员身份进行科学界定 要从法律层面对农村集体经济组织成员身份进行科学合理界定，该得到土 地的人一定要分到属于自己的那份土地，享受自己应当享有的权益，不该得到 土地的人绝不能分到土地，不能享受不是自己的权益，真正体现法律公平性， 让广大农民认为法律是公正的、合理的，是能够维护绝大多数人的合法权益的 （四）把“保持农村土地承包关系长久不变”写入法律，由政策层面上升 到法律层面 要把“保持农村土地承包关系长久不变”写入法律，由政策层面上升到法 律层面，但需要明确的是农村土地承包关系应当是制度的稳定性、长久性，而 不应该是每个人分到地块的长久性，要不然和土地私有化没有什么区别，土地 成了家庭的世袭财产，不利于社会的长治久安，也有悖于我国的根本政治制度 和经济制度，不符合广大农民的根本利益，也不相适应农村生产力的长远发展 （五）关于“具体到地块的承包期限”应当确定在合理的区间，大概应在 10-20 年之间 搜土地网 www.soutudi.so 土地流转专业平台，专注农村土地 土地流转 www.soutudi.so 搜土地网 农村土地出租转让 土地资讯 土地信息 土地合同等 由于农村农户家庭人口状况的不确定性，具体到地块的承包期限应当确定 在合理的区间，时间过长容易造成人地矛盾，形成不稳定因素，不利于社会和 谐发展，时间过短则不利于调动农民的生产积极性，不利于增加农业投入，不 利于改善农业生产条件，不利于农业生产的长远发展，因此从法律角度规定每 一轮土地承包期限应当科学合理，需要进行充分调研，必须充分尊重农民意愿 ，要符合科学规律，大概应在 10-20 年之间较为合理，具体的期限由本集体经 济组织召开全体群众会议讨论决定，这样既保持了农村土地承包政策的稳定性 ，又促进了村民自治，有利于广大农民实现自我管理、自我约束、自我发展的 目标，更有利于调动农民群众的生产积极性，既顺应民意，深得民心，也符合 科学发展规律，因此科学确定具体的承包期限十分重要，应当作为一项重要课 题慎重对待。

（六）关于新增人口没有承包地问题，建议设立国家补偿制度，确保农村 社会大局保持和谐稳定 为了维护农村土地承包关系的稳定性，承包期限一旦确定就不能随意调整 ，随意调整农村土地承包关系要付出法律代价在承包期限内农户家庭新增人 口，建议由国家给予适当的补偿，建立合理的利益补偿机制，妥善解决农村人 地矛盾问题，从而确保农村社会大局实现和谐稳定发展 （七）尽快完成土地承包确权发证工作 近年来，随着农村人口的不断增长，人地矛盾越来越突出，很多地方都对 农村承包地进行了调整，致使农民的原承包地块以及承包合同、经营权证与现 有的实际情况出入较大因此，上级政府及业务主管部门应尽快布署经营权证 确权发证工作，切实做到承包合同、经营权证、承包地块“三个百分之百到户 ” （农经站）搜土地网 www.soutudi.so 农村土地流转平台 。